时间:2020-01-20 作者:姜爱玲 牛玉明 (作者单位:新疆维吾尔自治区财政厅科研所)
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摘要:
2005年12月,国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,按照通知要求,新疆自2006年起逐步建立了自治区本级和地县分项目、按比例承担的农村义务教育经费保障新机制(以下简称“新机制”)。
一、新机制运行取得的成效
新机制在实施过程中,管理日臻完善,资金保障标准不断提高。总体来看,新疆的新机制运行状态良好、成效显著。
一是相关制度不断完善。为确保新机制顺利运行,新疆先后制定了《建立健全农村中小学校预算编制制度》、《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》和《自治区农村中小学贫困寄宿学生生活补助制度实施办法》等制度、办法,保证了新机制的顺畅运行。
二是管理方式进一步理顺。在公用经费管理方面,将各学校的所有收支全部纳入县级财政预算,严格按照公用经费使用范围控制开支,并对办公用品实施政府采购;在贫困寄宿生生活补助等方面,按照相关程序进行评定和补助;在校舍维修方面,大部分县(市)通过建立““五定”(定管理制度、定人员、定处室、定期检查、定期评比)管理模式对固定资产进行常规管理,建立起校舍维修长效机制;在落实免费教科书政策方面,将教科书纳入政府采购,规范学校对教科书的采...
2005年12月,国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,按照通知要求,新疆自2006年起逐步建立了自治区本级和地县分项目、按比例承担的农村义务教育经费保障新机制(以下简称“新机制”)。
一、新机制运行取得的成效
新机制在实施过程中,管理日臻完善,资金保障标准不断提高。总体来看,新疆的新机制运行状态良好、成效显著。
一是相关制度不断完善。为确保新机制顺利运行,新疆先后制定了《建立健全农村中小学校预算编制制度》、《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》和《自治区农村中小学贫困寄宿学生生活补助制度实施办法》等制度、办法,保证了新机制的顺畅运行。
二是管理方式进一步理顺。在公用经费管理方面,将各学校的所有收支全部纳入县级财政预算,严格按照公用经费使用范围控制开支,并对办公用品实施政府采购;在贫困寄宿生生活补助等方面,按照相关程序进行评定和补助;在校舍维修方面,大部分县(市)通过建立““五定”(定管理制度、定人员、定处室、定期检查、定期评比)管理模式对固定资产进行常规管理,建立起校舍维修长效机制;在落实免费教科书政策方面,将教科书纳入政府采购,规范学校对教科书的采购行为。
三是经费分担机制得以建立。建立起了以中央和自治区财政投入为主,中央、自治区、地、县四级分担的农村义务教育经费分担机制。2006年,中央和自治区共落实资金7.56亿元;2007年,新疆拨付新机制的资金共计10.38亿元,为全区近239万名农村中小学生免除了学杂费,242万名家庭经济困难学生得到了免费教科书,27万名家庭经济困难的寄宿生得到了生活费补助,5650所学校的正常运转得到了保证。农村中小学经费保障水平有了较明显的提高。
二、运行中存在的主要问题
新疆新机制运行过程中也暴露出一些问题,有些是新机制设置本身存在的,有些是因实施新机制而凸显出来的,有些则是新机制与新疆的特殊性因素衔接方面出现的。
(一)公用经费补助标准偏低,覆盖范围过窄,经费使用灵活性不高。新机制实施后,财政补助成为学校资金的唯一来源。虽然学校的财力状况比之前有了很大的改善,但由于资金使用方向非常明确,学校的机动权受到了极大地约束,相比实际支出需要,很多支出无资金来源,设备购置、校舍维修等方面缺口依然很大。第一,办学成本远高于内地。一是采暖费高。新疆大部分地区冬季采暖期长达半年,加之近年煤炭涨价,仅烧煤取暖一项就要花费掉一半的公用经费。二是农牧区寄宿制学校多、规模小,加上相关的管理人员和生活设施等支出,更加大了公用经费的支出压力。三是校舍建设和维修成本高。新疆北疆地处高寒地区,加之许多地区处在地震多发地带,校舍建设成本高。四是新疆7种民族语言教学带来的教材编、译、出版、发行的高成本,以及地域特点造成的办学数量多,办学规模小等特点,使得新疆的办学成本远高于其他省区。第二,公用经费使用范围过窄一定程度上制约学校发展。现行公用经费办法规定之外的基本建设投资、偿还债务资金、教师津补贴、代课教师和工勤人员工资等无资金来源,导致教师实际收入水平有所下降,一些激励机制措施无法得以实施,学校正常运转受到一定影响。
(二)贫困家庭寄宿生补助标准偏低、范围偏窄。寄宿生补助经费是由自治区本级与地县财政按照7:3的比例分担的。农村中小学寄宿生补助标准是每生每月50元,这与学生实际每月最低伙食费(120—150元)差距较大,加之受物价上涨以及县级财力困难的影响,应由各地承担的补助资金也不能完全到位。此外,寄宿生生活费补助的范围虽大幅度扩展,但与需求相比仍然有局限。一是是否应该享受此政策的界定有难度,有的地方不得不通过降低人均补助标准来扩大受益人群。二是由于学校宿舍建设跟不上,一些在学校附近合租住房的贫困学生享受不到贫困寄宿生生活补助。三是贫困寄宿生生活费补助资金在使用中产生的使用成本也形成了一项负担。如学校食堂在购买粮油、蔬菜等食品时因无法获得正式发票,按照财务开支规定只能在税务部门代开,需要开票人承担的税收部分增加了相应的成本。
(三)在城市学校就读的农村学生未能享受新机制的好处。新机制规定,只有在农村学校就读的学生才能享受“两免一补”政策,但由于城市周边及郊区的农村学校大多与城市学校合并,因此在这里就读的农村孩子未能享受到新政策带来的好处。
(四)财政部门对教科书资金使用监管还有待加强。免费教科书资金总额占整个新机制运行经费逾1/5,因此对这部分资金的管理和监督就显得尤为重要。目前,教科书发放均由县、地区、自治区等各级新华书店对教科书数目和实际金额进行汇总和填报,整个环节中各级财政部门只是履行盖章手续,而对出版发行单位的教科书资金实际使用情况并不能翔实掌握,缺乏实质性的监督管理。
(五)无偿债资金来源,学校继续负债运行。为完成国家下达的“两基”攻坚任务,一些学校负债建设,造成对银行或者施工队的欠款,现有经费开支中无法寻求还债出口,只能负债运行。尽管近年来新疆有关部门采取措施逐步帮助学校解决债务问题,但教育债务存量仍然很大。
(六)义务教育经费财务管理现状不容乐观。自实施新机制改革以来,新疆普遍推行“校财局管校用”的管理模式,即全面取消乡级各中小学校银行账户,通过设立“教育核算中心”,将学校预算内、外收入及各渠道专项资金全额纳入““教育经费专户”,资金支付实行备用金制度;教育核算中心负责各学校的财务核算和财务管理工作,既受教育行政主管部门的领导,又受财政部门的业务指导和监督。这种管理模式教育部门监督职能比较到位,但也存在一定弊端。一是财务人员工作量大,核算财务账目学校数量众多,没有过多的精力核实账目,对各学校的业务检查、指导不够;二是核算中心财务力量薄弱,缺乏专业财务人员;三是教育核算中心核算账务时缺乏法律及政策依据,难以界定会计法律主体;四是教育资金大量沉淀于教育核算中心账户中,增加了资金拨款中间环节,不能从根本上解决资金沉淀和挤占的问题,不符合《会计法》的要求;五是财务监督机制不规范,教育核算中心作为核算单位,不仅核算而且监督,与现行的财务管理制度不相符;六是县教育局既有学校校长的人事任免权,又有对教育资金的控制支出权,使用权与监督权归口一处保证不了资金的完全“校用”。
三、完善机制运行的建议
(一)进一步完善相关政策,促进新机制顺利运行
1.准确测算办学成本,提高公用经费补助标准。科学测定义务教育阶段生均培养成本,依据学生数计算每个县(市、区)的义务教育经费需求,根据各级政府的财力状况合理分担教育培养经费。考虑新疆财政的困难以及新疆农村地理环境、多民族语言的特殊性,可适当加大对新疆公用经费的补助标准;在少数民族语言办学方面给予特殊政策和适当的资金扶持。此外,可根据南北疆办学成本差异,在教育资金安排上适当给予区别对待。
2.从实际出发,合理确定公用经费开支范围。在进一步提高公用经费补助标准的同时,适当扩大中小学公用经费开支范围,明确开支标准,指导各地做好预算编制、执行工作。一是将规定范围之外的教师津补贴、代课教师和工勤人员工资等必要开支明确支出渠道;二是引入激励机制,奖优罚劣,设定优秀教师奖励资金,调动教师工作积极性;三是考虑适当提高长期在农牧区工作的教师待遇,稳定偏远农牧区教师队伍。。
3.将新机制的算账学生基数进行动态调整。针对每年学生人数变化较大的实际,对学生人数核定实行更为科学的动态管理,以尽可能确保每个义务教育阶段在校生均能享受到国家政策的好处,使投入资金发挥最大效用。
4.结合物价上涨因素确定贫困寄宿生生活补助标准。在确定补助标准时,应充分考虑现行物价,特别是粮食价格上涨因素,增加对贫困寄宿生的扶持力度。
5.提前将可预见费用编入年度预算,加快资金拨付进度。财政部门每年可根据上年义务教育经费实际支出情况,将相对固定的支出项目,如公用经费、寄宿制贫困学生生活补助等编入年度预算中,并于每学期开学前提前将资金拨付到地方,以便地方及时筹措资金开展预订教科书等教学工作。
6.统一预算编制口径,强化预算约束。目前,中小学校预算编制项目口径与财政部门预算项目口径不同,给部门预算编制带来一定的困难,使得财政部门所下达的预算在实际运作中流于形式。为进一步理顺学校、财政和教育三方的关系,可对相关口径进行调整,使之既能同时满足三方关系调整,又能与普通部门预算项目口径有机对接。
(二)科学制定教育规划,引导规范教育资源合理配置
随着新机制的逐步建立和完善,以及积极财政政策的实施,国家和省级政府对教育的投入还将进一步加大。在新机制建设初期,做好本地区的教育规划,确保财政资金能够高效、有序、发挥最大效益显得尤为重要。教育规划制定涉及教育、财政、城市建设、土地规划、少数民族发展等多个领域,而目前新疆的教育规划工作仅由教育部门一家来承担,由于部门的局限性,势必影响教育规划的执行力、影响教育资金的使用效率、影响社会统筹发展。因此,建议由政府牵头组织各相关部门共同制定本辖区内的教育规划。要研究确定农村中小学布局调整规划。以地、州、市为单位,在全面了解掌握本区域教育资源、特点和存在问题的基础上,借鉴新疆克州“三级办学”模式,即“撤并教学点,边远农牧区小学办到乡、村,初中办到县(市),优质高中办到地州市”的办学思路,对教育资源进行整合,统一制定本辖区中小学校建设、布局总体规划,对生源达不到规模的农村学校进行撤并。与此同时,根据教育布局调整规划,加快农村中小学寄宿制学校建设步伐,改善现有住宿条件,为边远农牧区就读的学生尽可能提供集中食宿。此外,还应加快研究制定新疆教育资金投入标准体系。研究制定适合新疆实际的校舍建筑规模、设计规范及质量审核标准,提高学校建设的统一性、安全性,节省规划设计成本。
(三)建立有效的债务偿还机制,保障新机制顺畅运行
随着农村义务教育经费保障机制的不断健全、财政收入持续稳定增长,以及县乡财政困难状况逐步得以缓解,都为化解“两基”欠债提供了良好的体制环境和财力可能。为确保新机制顺畅运行,应充分利用上述有利时机,尽快将现有的所有义务教育债务分类统计,清理锁定债务本息,建立有效的教育债务偿还机制,通过争取中央财力性转移支付、地方非税收入、部分教育专项资金、盘活闲置校产等方式逐步予以化解。
(四)加大督查力度,确保新机制平稳运行
各级财政部门要强化工作监督管理职能,在确保中央、自治区投入及时足额下拨的同时,严格督促地方各级政府落实分担责任;在管理上,要加强组织领导,认真落实责任制。同时,不定期会同有关部门对农村义务教育各项经费的安排和使用情况进行监督检查,对资金使用情况进行跟踪问效,对各种违反财务制度的行为及时制止和纠正,严肃处理有关违规人员,确保经费使用的规范和安全。此外,还应加强外部监督,及时将有关情况向同级人民代表大会报告,接受审计监督。
责任编辑 周多多
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