时间:2020-01-20 作者:苏明 刘军民 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
一、我国政府各类收入的构成及管理现状
政府收入是政府凭借行政管理者和公共资产所有者身份参与国民收入分配而取得的资金收入,是实现国家职能的物质基础和财力保障,包括各种税收、依法获得的行政事业性收费等非税收入,以及国有资产出租、出让或出售获得的资本性收入。从收入形式来说,我国政府收入分为税收收入、非税收入和其他收入;从预算管理的角度来说,政府收入分为预算内收入(又分一般预算收入、基金预算收入)、预算外收入和制度外收入;从来源属性来说,政府收入又可分为公共权力收入、公共产权(资产、资源)收入、公共服务收入、接受捐赠收入等。
目前,我国财政预算报告中公布的“财政收入”口径为财政预算收入,主要包括各项税收和非税收入。近来已经纳入一般预算管理的非税收入大致包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入及其他收入六大类,还存在较多的非税收入没有纳入到预算体系,通过财政专户进行管理,或者在预算外专户进行管理。
在财政一般预算外,政府性基金收入已单列基金预算管理,收入按规定用于国家重点工程建设、道路养护等;社会保障基金主要用于发放养老金等;...
一、我国政府各类收入的构成及管理现状
政府收入是政府凭借行政管理者和公共资产所有者身份参与国民收入分配而取得的资金收入,是实现国家职能的物质基础和财力保障,包括各种税收、依法获得的行政事业性收费等非税收入,以及国有资产出租、出让或出售获得的资本性收入。从收入形式来说,我国政府收入分为税收收入、非税收入和其他收入;从预算管理的角度来说,政府收入分为预算内收入(又分一般预算收入、基金预算收入)、预算外收入和制度外收入;从来源属性来说,政府收入又可分为公共权力收入、公共产权(资产、资源)收入、公共服务收入、接受捐赠收入等。
目前,我国财政预算报告中公布的“财政收入”口径为财政预算收入,主要包括各项税收和非税收入。近来已经纳入一般预算管理的非税收入大致包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入及其他收入六大类,还存在较多的非税收入没有纳入到预算体系,通过财政专户进行管理,或者在预算外专户进行管理。
在财政一般预算外,政府性基金收入已单列基金预算管理,收入按规定用于国家重点工程建设、道路养护等;社会保障基金主要用于发放养老金等;土地出让金已纳入地方政府预算,主要用于土地复垦、农田建设、城乡基础设施建设;行政事业性收费在财政专户管理。税收是政府筹集财政收入最规范的形式,是可以统筹安排用于民生的主要资金来源;非税收入则大多专款专用。一些地方非税收入偏多,占财政收入的比重达到30%左右,实际税负却较低,存在以费挤税的现象。
二、当前政府各类收入运行存在的主要问题
(一)收入结构尚不合理,税收之外的政府性收入较多。在市场经济发达国家,政府收入基本相当于税收收入,税外收入很少。我国经济处于相对特殊的体制转轨进程中,政府预算外收入较为复杂,政府收入组成结构中税外收入还占有相当大的比例。纳入财政一般预算的非税收入占财政收入的11.1%,还有更多在财政专户管理、预算外资金和预算外之外的各种形式的收入。尽管经过多次清理、取消、消减,目前各类收费项目仍然为数不少。据财政部门统计,2003—2006年期间清理各种乱收费共减轻企业和个人负担300亿元左右,但总的收费规模仍在不断增长。据统计,我国纳入预算和预算外的行政事业性收费从2004年的5000亿—6000亿元上升到目前1万亿元左右的规模。尽管政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费,但总是此消彼长,老项目消失了,新的项目又出现了。2007年,有全国人大代表调查发现,北京一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目仍然多达200多项。这些收费收入绝大部分都没有进入财政预算,50%左右没有进入预算外资金的管理之中。
我国政府性基金经过1997年(清理了217项)、1998年(清理了147项)和2002年(清理了177项)三批大规模清理后,目前仍有26项,当前政府性基金收入规模在4000亿元左右。
(二)国家宏观税负不高,但企业实际综合负担并不轻。目前社会各界对财政增收十分关注,从某种程度上讲是关心国民财富的分配结构问题,担心国家集中过多,个人没有充分享受到改革发展成果。2007年,我国财政收入占GDP的比重为20.8%,其中税收收入占GDP的比重为18.5%,在国际上处于较低水平。如将一些未纳入预算管理的政府性资金考虑在内,调整为与国际大致相同的口径,初步估算,2007年我国政府财政性收入占GDP的比重约为30%左右,比OECD国家平均低8个多百分点,与发展中国家的平均水平大体相当。
从宏观税负(税收收入/GDP)指标来看,我国企业的负担并不沉重。但从企业实际支付的角度来看,其综合负担并不仅仅是税收,还有税外各种名目的收费、基金、附加,更有各种制度规范之外的集资、乱收费、乱罚款、乱摊派。经过多年的治理,我国税外收费项目虽有所减少,但目前很多地区仍然存在变相收费的问题,一些无法统计的非税征收的存在,给企业增加了不少负担。由于我国政府收入形式不规范,单纯用税收收入占GDP的比重并不能说明我国的宏观税负问题。
由于各国国情不一,所处发展阶段和发展模式不同,政府的职责范围特别是公民福利保障范围和程度各异,政府(财政)收入在国民财富分配中保持什么样的份额和比例才算科学合理,并没有统一公认的量化指标,需要结合实际情况决定。总的来说,我国政府(财政)收入占GDP比重逐步提升,是我们多年努力的结果,是成绩、是好事,不必过分担心。财政收入能力增强为促进经济的长远发展和持续改善民生,加快建立健全社会保障体系,办许多过去想办而没有能力去办的大事,全面促进和谐社会建设提供了很好的财力基础。当然这一比重的变化趋势也要引起重视,需要结合新形势加强分析和研究,使国家、集体(企业)和个人的分配关系更加科学合理。
(三)各类收入管理分割,统筹运用较差,综合预算管理不足。从财政预算内来说,分为一般预算和基金预算,基金预算是依照国家规定提取、具有专门用途的资金,专款专用,在预算上单独编列,自求平衡,结余转下年继续使用,不能统筹运用;同时一般预算还有多项资金也设定了专门用途,如排污费收入、土地出让金收入;近年来各部门出于加强职能履行、事权建设的资金保障机制需要,纷纷提出设立各种专项资金的需求,应该说这种趋势将可能进一步加剧财政资金运行管理分割的问题。从预算外来说,我国部门预算和“收支两条线”管理改革实施多年,取得了较为显著的成效,但受制于多方面的原因,自收自支、坐收坐支、超收奖励和罚款分成等现象仍在一定程度上存在,这无疑是破坏了财政预算的统一性和完整性,致使综合预算并没有完全形成,从而不利于实现预算内外资金的统筹管理使用和对财政资金的审计监督,容易诱发各种违规和贪腐行为。
三、相关政策建议
(一)加大力度,继续清理各类不合理收费。总体上应按照“强化税收、清理收费”的思路,逐步规范政府参与国民收入分配的秩序,建立起以“税收收入为主,少量必要规费为辅”的财政收入结构体系。本着“正税、清费、治乱”的基本原则,消减行政事业性收费,全面清理取消不合理、不合法的收费、基金,减轻企业和社会负担,特别是对于企业和个人反映强烈的乱收费,要下决心清理和整顿,并为完善税制创造条件。要着力建立约束非税收入过度扩张的有效控制机制。不经过相关法定程序,各级政府不得向非政府主体强制无偿征收任何费用和基金。对一些确实需要保留的收费和难以改税的政府性基金,经国务院批准后,在一定时期内可继续征收,但要改革征管办法,完善各单位的经费管理方式,割断行政管理权与收费权、收费权与资金支配权的密切关系。要将所有政府非税收入纳入财政管理,不允许政府部门和机构在财政预算之外保留任何自有收入和资金,未经财政预算安排,不得自行分配和使用财政性资金;积极创造条件,正税清费,逐步将一些具有税收性质的基金、收费等,改为相应的税收,实行更规范的管理。
(二)强化对各类收入规范的预算管理。我国各级政府、各级财政部门应结合预算管理制度改革,按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求,在近些年基本实现预算外资金规范性管理的基础上,将那些尚未纳入预算管理的非税收入逐步分期分批纳入财政预算管理,由财政部门代表政府实行统一分级管理,加强对预算决策的集中控制能力,使原先分散在各个部门的预算决策权规范化并集中起来。要逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政,列为财政预算收入,执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决,切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系,从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。
(三)优化税制,加强征管。在宏观税负稳定、确保财政收入稳定增长的前提下,着力调整优化税制结构,按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,积极稳妥地推进税制改革,进一步理顺和规范初次分配秩序,充分发挥税收筹集财政收入主渠道和调节经济的作用。一是优化税制结构。与1994年财税体制改革时的条件相比,目前经济发展形势和国内外环境都发生了较大变化,财政收入形势较好,正是在宏观税负保持相对稳定的前提下、进一步优化税制结构和完善税收制度的有利时机,建议实施“一增一减”:一方面加快研究开征物业税、环保税等,推进资源税制改革,改从量计征为从价计征,实施新的耕地占用税条例,适当增加以生产要素和财产存量为征税对象的税收收入,同时,完善并严格执行最低工资标准动态调整机制,并健全劳动者的各项社会保障制度,切实保障劳动者权益,使劳动力成本得到相应补偿;另一方面,全面实施新的企业所得税法及其实施条例,全面推开增值税转型改革,研究统一内外资企业城建税和教育费附加制度,推进个人所得税改革,调高工资薪金所得费用扣除标准,完善综合与分类相结合的个人所得税制,适当减少以流量为税基的税收收入,增强企业发展能力,减轻低收入者负担。通过统筹设计和有增有减的结构性安排,优化税制结构和国家与企业及个人间的分配关系,在保持宏观税负相对稳定中实现财政收入稳定增长。二是加强税收征管。在税收征管上,要继续深入推进依法治税,全面加强税收征管,逐步规范内部管理,积极推进“金税工程”、“金关工程”等信息化建设,提高税收征管水平,提高税收征收率。
(四)完善政府收入机制,促进经济社会协调发展。政府收入机制既是一种财政资金筹资机制,同时也是一种调控机制,可以调节经济运行。完善收入机制就是要将政府收入置于服从并服务于国家总体目标和发展大局的大背景之下,通过调整和优化收入结构,完善激励与约束机制,促进资源节约和环境保护、增强自主创新能力、调节收入分配,促进科学发展观的贯彻落实和和谐社会建设,促进经济社会协调发展。
责任编辑 陈素娥
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