时间:2020-01-20 作者:本刊记者 ★刘慧娴★
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摘要:
北京奥运会期间,行驶在各奥运场馆间的无污染、零排放、节能环保的电动车令人印象深刻,特别是其中的50辆装备锂离子电池的纯电动客车更是引人注目。这种电动车代表了当今世界电动客车技术的最高水平,整车拥有51项专利技术,并且具备全部自主知识产权。这些绿色电动车的诞生在很大程度上得益于全球环境基金提供的资金支持。
全球环境基金(简称GEF)由中国、法国、印度等25个国家于1991年达成共识而建立,是一个关于生物多样性、气候变化、持久性有机污染物和土地荒漠化的国际公约的资金机制,主要以赠款或其他形式的优惠资助,支持发展中国家和经济转型国家在生物多样性、气候变化、国家水域等重点领域开展活动,以取得全球环境效益,促进受援国环境的可持续发展。迄今为止,作为全球环境基金的创始国、受援国和捐款国,我国与GEF开展了富有成效的合作。
发挥管理职能 收获丰硕成果
财政部是我国GEF业务的归口管理部门,负责对GEF在华项目进行统一监督和管理。多年来,财政部与中央和地方相关部门密切配合,共同推动GEF对华赠款项目的实施,在节能减排与气候变化、生物多样性、土地荒漠化、持久性有机污染物和国际水域等GEF规划领域的各项工作上,取...
北京奥运会期间,行驶在各奥运场馆间的无污染、零排放、节能环保的电动车令人印象深刻,特别是其中的50辆装备锂离子电池的纯电动客车更是引人注目。这种电动车代表了当今世界电动客车技术的最高水平,整车拥有51项专利技术,并且具备全部自主知识产权。这些绿色电动车的诞生在很大程度上得益于全球环境基金提供的资金支持。
全球环境基金(简称GEF)由中国、法国、印度等25个国家于1991年达成共识而建立,是一个关于生物多样性、气候变化、持久性有机污染物和土地荒漠化的国际公约的资金机制,主要以赠款或其他形式的优惠资助,支持发展中国家和经济转型国家在生物多样性、气候变化、国家水域等重点领域开展活动,以取得全球环境效益,促进受援国环境的可持续发展。迄今为止,作为全球环境基金的创始国、受援国和捐款国,我国与GEF开展了富有成效的合作。
发挥管理职能 收获丰硕成果
财政部是我国GEF业务的归口管理部门,负责对GEF在华项目进行统一监督和管理。多年来,财政部与中央和地方相关部门密切配合,共同推动GEF对华赠款项目的实施,在节能减排与气候变化、生物多样性、土地荒漠化、持久性有机污染物和国际水域等GEF规划领域的各项工作上,取得了丰硕成果。
首先,与GEF在气候变化和生物多样性领域项目合作进展顺利,为节能减排、生态建设和环境保护等作出了贡献。2006年,GEF决定实施“资金资源分配框架”政策,根据受援国的项目绩效情况分配资金,以提高GEF资金的分配透明度和使用效益。财政部按照GEF的业务规划、政策和优先性要求,结合国家“十一五”规划确定的优先领域,根据部门和地方提出的项目建议,对GEF气候变化和生物多样性领域的项目进行了科学合理的安排,积极与GEF国际执行机构进行沟通,主动做GEF秘书处的工作,并通过发挥GEF的“种子基金”和催化作用,促进我国节能减排、生态建设和环境保护事业的发展。鉴于我国具有较强的项目规划和执行能力以及对全球环境作出的积极贡献,GEF对“资金资源分配框架”政策做出中期调整后,我国气候变化领域的资金预算总量从原来的1.5亿美元增加至1.545亿美元,增长了3%;生物多样性领域的资金预算总量从原来的4430万美元增加至4740万美元,增长了7%。通过统筹规划,积极推进,在GEF第四期上半期,我国气候变化领域共有9个项目得到批准,获得赠款承诺共计7696万美元,占GEF第四期我国气候变化领域原预算额度的51%;生物多样性领域共有7个国别项目及1个全球项目得到批准,获得赠款承诺共计2802.7万美元,占GEF第四期我国生物多样性领域原预算额度的63.3%。两个领域均圆满完成了GEF前半期使用我国总预算额度50%的目标。此外,我国还获得了GEF特别承诺的土地退化领域赠款额度1200万美元,对于“中国—GEF土地退化防治伙伴关系”后续活动的落实、推动西部地区生态环境的改善起到重要作用。
第二,配合国家发展重点计划,与GEF其他领域的项目合作也取得了积极成果。我国的GEF项目在目标上与国家可持续发展框架相结合,在设计上与国家经济和社会发展重点相结合,推动一批国家重点计划与工程的实施。如利用GEF赠款支持的“消除节能照明产品和系统的障碍项目”,与我国的“绿色照明工程”紧密衔接,促进了我国高效照明灯具的使用,提高了其市场占有率。近年来,我国加大了对公共环境保护和人民健康安全、流域治理、海洋水环境安全等重点工作的支持力度,取得了显著的社会效益。江苏、安徽、湖南等省的持久性有机污染物消减和控制领域的4个项目先后获批,为我国履行消减持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约提供了有力支持。由上海市财政局牵头的“上海农村面源污染治理项目”,将为地方科学发展、和谐发展和生态文明建设提供示范。
第三,项目管理进一步加强,GEF项目科学化、精细化管理水平稳步提高。财政部于2007年6月颁布了《全球环境基金赠款项目管理办法》,明确了职责分工,规范了赠款项目的申报、审批、实施、监督和检查程序,有力地推动了职责明确、责任落实、分工协作、各司其职的管理体制的建立,增强了财政部门对GEF项目管理的权威性。同时,财政部积极探索提高相关领域GEF项目的规划性,引导过去单一项目申报向规划性项目安排转变。2006年,启动“中国生物多样性伙伴关系框架项目”,帮助我国建立了全面、综合、系统的生物多样性保护合作机制和合作框架。
第四,统筹国内国际两种资源,推动节能减排事业取得突破。财政部积极创新与GEF的合作方式,拓宽合作领域,促进GEF资金与财政资金相结合。2008年启动的“中国火电效率项目”是将国际赠款资金与国内节能减排专项资金相结合的第一个试点项目,通过借鉴国际经验,促进了我国电力结构优化,提升了环境技术,推动了节能减排财税政策体系改革。“淘汰白炽灯项目”将GEF资金与财政补贴相结合,加快淘汰白炽灯和推广节能灯进程,每年推广5000万只节能灯,既是我国节能减排的有力举措,也是全球应对气候变化的重要行动。
第五,推动GEF资源向地方转移取得积极进展。近年来,财政部逐步加大了推动GEF资源向地方转移的工作力度,地方参与GEF项目的程度不断深化。2008年启动的“中国城市交通发展战略伙伴关系示范性项目”就是一个突出例子。该项目集城市交通政策制定、能力建设和示范性为一体,利用GEF赠款2100万美元,支持9个省19个城市开展城市交通发展规划研究,是涉及省份和城市最多的GEF项目,宗旨是通过引导各地优化城市交通规划和管理,提升公共交通能力,控制尾气排放的增长,促进项目城市的清洁健康发展。再如,GEF气候变化特别基金向我国提供500万美元赠款,支持由财政部国家农业综合开发办公室实施的“适应气候变化农业开发项目”,该项目包括河北、江苏、安徽、山东、河南和宁夏等六省区,基本覆盖了我国最重要的粮食主产区—黄淮海平原,将在农业生产和水资源管理中纳入气候变化适应措施,例如开发替代型水源,采取节水农业技术,促进适应型灌溉和排水的设计和管理等,以提高农业适应气候变化的能力。
第六,特事特办支持汶川灾后重建和绿色奥运会的筹办。汶川特大地震发生后,财政部和GEF等相关部门启动快速通道,在短时间内完成了应对次生环境影响和生物多样性保护两个紧急援助项目的申请、批准和启动工作,获得200万美元赠款,并纳入国家《汶川特大地震灾后环境安全评估与应对措施项目实施方案》,为四川灾后环境安全评估提供了支持。为支持落实北京“绿色奥运”和“科技奥运”承诺,财政部、北京市财政局和环保局与GEF及联合国开发计划署密切配合,顺利完成“北京奥运绿色公交电动车项目”,受到时任北京市市长王岐山的高度重视。项目成果锂电池燃料汽车在奥运期间发挥了重要的运输作用,并向全世界展现了我国对节能环保和提高公众环保意识的重视。
清醒认识困难及问题
首先,新形势的变化加大了我国争取GEF赠款的难度。在目前的GEF第四增资期,我国气候变化、生物多样性领域获得的赠款额度已由“资金资源分配框架”决定,原则上不会再增长。面向2010年后的第五增资期,一方面,当前的全球金融危机可能使发达国家重新审视国际援助资金体系,并对GEF赠款的规模与分配方式产生影响;另一方面,随着我国综合国力和财力的进一步增强,我们面临着来自发达国家和发展中国家要求减少我国受援额同时增加捐款额的双重压力。因此,今后几年我国申请GEF赠款的难度可能会加大。
其次,国际执行机构与国内实施机构的执行力仍有待提高。很多GEF项目的申报和实施涉及国内多个部门,由于一些国内实施机构与有关部门沟通协调不够,导致项目难以顺利推进,有的甚至无法实现预定目标。同时,由于项目经理人员更换频繁以及缺乏项目经验,加之机构内部程序复杂等原因,国际执行机构的效率也有待进一步提高。
再次,一些项目前期准备不充分,项目申报周期过长。自2006年以来,我国和GEF都出台了一系列新的政策。有些项目单位在前期准备阶段对有关政策、重点领域需求了解不够,对特定技术和市场发展的期望过高,对技术引进的障碍和风险认识不足,对GEF项目新的申报程序不清楚,所以递交的项目文件质量不高,无法及时提交GEF,导致项目申报周期过长。
最后,一些项目配套资金不到位,严重影响项目顺利实施。审计发现,部分项目存在国内配套资金不落实的问题,主要有以下几个方面的原因:一是一些项目缺乏完善的国内配套资金管理体制和机制,无法保证配套资金及时到位;二是一些项目执行时间跨度过长,原定3年的项目有的拖到5—6年,增加了配套资金的需求;三是由于政府机构改革,国内行业主管部门发生变化,一些项目国内配套资金的相关事项没有进行妥善交接等。
积极推进 不断完善
针对GEF项目管理中存在的一些不适应、不符合科学发展观要求的突出问题,财政部门积极分析、查找原因,寻求应对和解决措施,将从六个方面不断完善GEF项目管理与实施工作。
第一,加强GEF项目工作规划,建立滚动项目库制度。为使有限的GEF资源发挥最大效益,更好地支持经济社会又好又快发展,探索加强GEF赠款统筹规划工作已经成为当务之急。为此,财政部将继续推动以下两项工作:一是切实落实财政部门对GEF项目的归口管理职能,尤其是地方申报的项目要通过地方财政部门报送财政部;二是借鉴世行、亚行贷款项目管理经验,结合国家发展战略重点和GEF政策,设立滚动项目库,对潜在GEF项目进行滚动管理、有序管理、集成管理,成熟一个,支持一个。
第二,探索多元化资金运作模式,发挥GEF赠款种子基金作用。为解决GEF赠款资金与实际需求相比缺口较大的问题,要创新资金运作方式,发挥GEF资金的杠杆作用,积极探讨将其与世行、亚行等贷款相结合,与财政预算资金和国内外企业(财团)投资相结合的新模式。同时,按照以我为主、循序渐进的原则,稳步拓展与GEF合作的新领域,积极开展GEF小额赠款项目合作和非赠类融资工具合作。
第三,创新项目管理模式,加大对项目的全过程管理、监督和指导。加强对项目的事前、事中、事后的全过程管理,提高项目质量和效益,是加强GEF项目科学化、精细化管理的客观要求。各项目要建立健全工作规范、责任制度和评价机制,明确职责分工,优化业务流程,完善岗位体系,加强协调配合。按照精确、细致、深入的要求实施管理,重点监督配套资金落实和预防违规操作赠款资金,把公开透明体现在各级GEF项目管理工作中,切实提高管理水平。此外,根据审计署的要求,要进一步规范和加强对GEF项目赠款资金的账户管理及财务管理,对设在财政系统以外的专用账户逐步予以清理,最终统一纳入财政系统,强化中央及地方财政部门对账户及财务的监督管理。
第四,加强协调配合,共同开发、设计、管理好项目。财政部门和国内相关实施机构依据各自的职能分工,在GEF项目开发、实施和管理中都发挥着重要作用。在中央层面,财政部和相关部委、中央项目办密切配合,及时沟通信息,充分交流意见,有些重大问题在各方配合下得到妥善、顺利的解决。今后,财政部将按照中央提高行政效率和服务水平的要求,会同相关部门继续加大对项目管理工作的服务和指导力度。同时,地方各级财政部门、项目单位及有关行业部门也要按照责权利相一致、统一领导、分工合作、各司其职的原则,加强配合与协作,共同做好GEF项目的实施和管理。
第五,加强培训和沟通,提高项目申报和执行能力。为提高项目申报效率和国际、国内执行机构的协同执行力,要组织GEF政策和我国相关管理办法的专题培训,提高相关机构对申报和执行GEF项目的政策水平和业务能力。同时,财政部国际司作为GEF在华业务窗口单位,也要积极帮助国内执行机构加强与国际执行机构的沟通协调。
第六,加强对GEF赠款项目的绩效评价。绩效评价是衡量项目执行效果、实行问责的重要手段。今后要将绩效评价制度化、规范化,设计科学可行并且易于横向比较的绩效评价体系和方法,使绩效评价工作延伸到GEF等国际金融组织项目执行全过程,利用奖惩机制调动项目执行机构的积极性;要提高评价透明度,公开评价结果,并作为今后申报项目的参考依据之一。2009年,将组织采取普查和重点抽查相结合的方式,加大GEF项目绩效评价工作力度。。
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