时间:2020-01-20 作者:杨志勇 (作者单位:中国社会科学院财贸所)
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摘要:
增值税仅有半个多世纪的历史,但现在可谓风靡全球,已遍及140多个国家和地区。增值税取代产品税(周转税),减少了重复征税,尽可能降低了征税对经济的扭曲效应。担心财政收入下滑,同时为了防止经济过热,1994年我国选择采用生产型增值税。这样的税制因其不能抵扣固定资产所对应的进项税额,无法充分发挥其降低重复征税的优势,注定了其最终要转向可以抵扣固定资产进项税额的消费型增值税。2009年,我国开始实行消费型增值税制。增值税转型改革,将更好地发挥增值税的中性作用。
一、清理税收优惠
增值税转型改革,是一次鼓励企业通过设备投资,实现技术更新的改革。转型改革之后,所有企业在设备投资上享受同样优惠的税收待遇。国际上,不少国家或地区都尽可能缩小增值税的优惠范围。但在现实中,增值税税收优惠又不可避免,因此,清理税收优惠,增值税的中性作用才能更好地得到发挥。
(一)取消进口设备与外资企业采购国产设备的增值税优惠政策。为了顺利地进行增值税转型改革,在推行改革的过程中,取消了进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策。进口设备增值税免税政策旨在鼓励进口设备,引进境外先进技术。随着增值税...
增值税仅有半个多世纪的历史,但现在可谓风靡全球,已遍及140多个国家和地区。增值税取代产品税(周转税),减少了重复征税,尽可能降低了征税对经济的扭曲效应。担心财政收入下滑,同时为了防止经济过热,1994年我国选择采用生产型增值税。这样的税制因其不能抵扣固定资产所对应的进项税额,无法充分发挥其降低重复征税的优势,注定了其最终要转向可以抵扣固定资产进项税额的消费型增值税。2009年,我国开始实行消费型增值税制。增值税转型改革,将更好地发挥增值税的中性作用。
一、清理税收优惠
增值税转型改革,是一次鼓励企业通过设备投资,实现技术更新的改革。转型改革之后,所有企业在设备投资上享受同样优惠的税收待遇。国际上,不少国家或地区都尽可能缩小增值税的优惠范围。但在现实中,增值税税收优惠又不可避免,因此,清理税收优惠,增值税的中性作用才能更好地得到发挥。
(一)取消进口设备与外资企业采购国产设备的增值税优惠政策。为了顺利地进行增值税转型改革,在推行改革的过程中,取消了进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策。进口设备增值税免税政策旨在鼓励进口设备,引进境外先进技术。随着增值税转型改革,进口设备所对应的进项税额可以得到抵扣,免税政策已无存在的必要性。而且,进口设备与在国内购买设备享受一样的税收待遇,境内外设备厂商在税收面前平等,有利于税收效率的发挥。外商投资企业采购国产设备增值税退税政策旨在鼓励外商投资企业采购国产设备,是一种内外资企业不同税收待遇的政策。取消退税政策,对外资企业来说,相关税收可以从销项税额中抵扣。而且更重要的是,内外资企业在同一起跑线上,同样有利于增值税效率的发挥。
增值税中性效率的发挥,需要尽可能让各种产品和服务适用同一税率。矿产品增值税税率从13%恢复到17%,就是这一要求的体现。之所以原先对矿产品适用13%的低税率,是因为矿产品开采与生产企业使用的机器设备多,在机器设备所对应的进项税额不能扣除的情况下,这类企业税负较重。设备对应的进项税额可以抵扣之后,低税率的优惠规定已经失去存在的理由。
(二)清理资源综合利用与再生资源增值税优惠政策。资源综合利用与再生资源的利用,有利于经济和社会的可持续发展。因此,国家采取了多方面的政策,促进资源的综合利用与再生资源的利用。税收政策就是其中重要的政策之一。2008年开始实施的新企业所得税制同样对此做了优惠的规定。为了更好地发挥增值税的作用,增值税转型改革中,对1995年以来的资源综合利用政策进行了整理,并扩大了享受增值税优惠的资源综合利用产品范围,调整了再生资源增值税政策。同时,对不利于增值税的税收征管优惠政策也进行了调整。再生资源增值税政策上存在漏洞,废旧物资发票可以抵扣税款,导致虚开发票问题严重,造成国家的增值税收入流失。这次改革,变更了废旧物资发票抵扣政策,恢复了增值税征管的链条机制。
(三)税收优惠方式的规范与未来的进一步调整。此次改革对增值税税收优惠方式进行了规范。增值税税收优惠的方式包括免税、即征即退、即征即退50%、先征后退等。增值税的税收优惠政策不仅考虑了增值税征管链条的完整性问题,而且在有征有退政策的实行过程中,不仅注意发挥主管税务机关的力量,而且还借助于财政机关进行监督,使得增值税税收优惠得到更有效的监控。
受时间限制,此次改革,增值税税收优惠政策基本上没有新的调整。在具体执行过程中,政府可以对税收优惠政策根据实际情况作出调整。税收优惠政策的调整,从根本上看,要有利于增值税制的效率和公平作用的发挥,有利于增值税征管的改善。
二、如何看待增值税转型改革所带来的减收挑战
增值税转型是我国税制现代化的必由之路。只有消费型增值税才符合增值税的中性特征,生产型增值税制只能在特定时期使用,而不能长期使用。因此,增值税转型改革是税制改革的重要内容,是增值税中性作用发挥的要求。
(一)减收挑战形势严峻。增值税转型客观上起到了减税的效果。增值税是我国第一大税种,2009年消费型增值税开始实施,据有关部门测算,增值税减收约1200亿元,城市维护建设税减收约60亿元,教育费附加减收约36亿元,企业所得税增收约63亿元,转型改革会带来约1233亿元的净减收。2008年我国财政收入超过6万亿元,约1233亿元的减收,应在承受范围之内。但由于从2008年下半年开始,财政收入增速逐月回落,减收给财政带来挑战已是不可避免,再加上2008年开始实施的新企业所得税制客观上也具有减税效果,2009年我国财政收入形势更加严峻。全球经济危机更是增添了不确定性和挑战。
(二)短期与中长期目标的权衡取舍。保证经济的又好又快发展,需要财政支出政策的刺激。必须在短期财政收入减少与中长期税基的扩大之间进行权衡取舍。一方面要考虑到减收对财政支出带来的负面影响;另一方面,也要注意到增值税转型降低了企业的税负,对于企业中长期的发展是有利的,对未来税基的扩大也是有利的。也就是说,增值税转型是在税收的财政原则与效率原则之间权衡取舍的结果,短期内牺牲了一定的财政收入,但从中长期来看,经济增长后劲更足。增值税转型,促进企业设备投资和技术更新,既提升了企业的竞争力,又扩大了投资规模,还能收到内需扩大之效。增值税转型具有一石双鸟的功用。从国际上来看,为应对经济危机而选择减税的国家或地区比比皆是。早在2008年初,美国就提出了退税计划。英国从2008年12月1日起,将17.5%的增值税基本税率下调为15%(只调基本税率,零税率与低税率商品不受影响,免税也不受影响),2010年1月1日恢复17.5%的基本税率。
扩大财政支出不仅仅是经济增长的需要,而且是保证社会稳定的需要。在税收减少的同时,财政支出任务繁重,关系国计民生的就业、养老、医疗、教育、环境保护、收入分配等等,无一不需要政府的巨额投入。
(三)多种因素决定了转型别无选择。纵然有再多的挑战,在如此严峻的宏观经济态势面前,我们别无选择。而且我国17%的增值税基本税率偏高,生产型增值税制下的17%约相当于消费型的23%。在亚太地区中,日本和台湾地区的增值税税率仅为5%,韩国和澳大利亚也只有10%,新西兰13%。转型改革缩小了税率的差距,在一定程度上提升了我国税制在国际上的竞争能力。
从税制改革的时机选择来看,增值税转型改革也是势在必行。增值税转型改革时机的把握无非两点:一是财政的承受能力,财政对减收是否有承受能力;二是效率原则,转型改革是否有利于经济效率的提高。通过以上的分析,我们可以看到,我国已具备了转型改革的基本条件。
现代财政在一定意义上是功能财政,能够起到调节经济周期的作用。在经济处于下行通道时,扩大财政支出是经济稳定的需要。短期内,收入减少虽然会对政府支出的扩大带来挑战,但这一方面可以通过加强政府预算管理,提高财政资金的使用效率来解决;另一方面,发行公债也是重要的解决之道。就前者而言,近年来财政资金的监督不断加强,但财政资金使用的透明度、财政资金投向的结构性调整仍有一定的空间。就后者而言,较低的政府负债率与强大的财力基础,大大提高了政府的债务负担能力。2007年我国财政赤字率(当年财政赤字占GDP的比例)仅为0.6%,2008年的财政赤字率预算数也仅为0.8%。国债负担率2007年为20.9%,2008年的预算数为19.5%。政府完全有可能通过扩大举债规模,以弥补政府资金的不足。
三、增值税改革展望
(一)国际视野中的增值税。在国际上,不同国家形成了具有各自特点的增值税制,甚至在名称上都各有不同,除常见的增值税之外,也有不少国家称之为商品服务税。虽然在现实中,各国增值税制差异较大,但就总体而言,增值税制还是形成了欧盟模式、新西兰模式与日本模式。欧盟国家基本上采用同一增值税模式,尽管有税基和征收方法等的差别,但在原则上,欧盟各国的增值税都是对消费进行课税;都采用了目的地课税原则,即进口课税和出口零税率;以交易为基础,实行发票抵扣。新西兰模式的主要特征在于其税基的范围。新西兰的税基比欧盟国家宽,无论是销售货物、提供劳务以及进口货物的行为,都属于增值税的征税范围,且实行单一税率。日本模式的特色主要在于计税方法。日本不采用发票抵扣法,而是通过计算购进款中可以抵扣的增值税进项税额进行抵扣,从免税的小企业购进货物的进项税额也可得到抵扣。日本之所以选择这种方法,与日本增值税5%的低税率有关。其他增值税税率高的国家难以仿效。
关于农业是否应该免征增值税,也存在争论。从政治上考虑,许多国家对农业实行了特殊的优惠政策,对农业实行免税政策。这也带来了农业投入中的增值税进项税额不能得到抵扣的问题。但是,如果对农业不实行免税政策,那么对于分散的农业生产者来说,税收征管也是一大难题。
关于金融服务业是否征收增值税,各国做法不一。欧盟对金融服务业实行免税政策,但也有一些国家如南非、以色列、新西兰、澳大利亚等对金融服务业的增值税制进行了探索。对于不同的金融服务,不同国家选择了不同的税收政策。有的服务免税,有的服务则要课税。特别是属于消费的金融服务,从理论上也符合课税的条件。
电子商务的增值税征收是新出现的问题。如何应对电子商务对传统税制的挑战,还需要作进一步的探讨。
(二)历史视野中的增值税改革。从历史上看,增值税制的形成和改革受到多种因素的影响。从我国增值税的历史来看,最初的增值税在整个税制中并不占据主要地位。随着产品税弊端的逐渐暴露,随着国际上增值税理论与实践知识的引入,不仅增值税的征收范围扩大,取代了产品税,而且与国际上其他国家或地区的增值税制的基本内容差异越来越小,计税方法和征收方法越来越相似。增值税制改革受到特定条件的约束,1994年,一方面担心财政收入下滑,另一方面担心消费型增值税会带来经济过热,我国选择了生产型增值税。随着政府可支配财力的快速增长,随着宏观经济从过热到趋冷,消费型增值税制取代生产型增值税制已是水到渠成。
(三)现实国情下的增值税改革。我国增值税改革的进行应更多地立足国情,同时吸收其他国家有益经验。增值税转型只是增值税改革的重要一步,进一步深化改革的路还很长,最终增值税应该向全行业覆盖。
关于农业、电子商务等的增值税问题,对我国而言同样是难题。当前最为迫切的是增值税转型之后,增值税征收范围扩大的问题。增值税覆盖面偏窄,影响了增值税中性作用的发挥。大量的服务行业仍适用营业税制。一方面,营业税制不能解决重复征税问题;另一方面,营业税制的存在也在一定程度上破坏了增值税征收链条,对增值税征管效果带来了不利的影响。由于服务行业的特殊性,要直接将征收营业税的所有服务业转向课征增值税,需要解决好服务业的税率确定问题。根据增值税税率不宜设立过多的要求,服务业不适合独立设置税率,但如果适用已有的增值税税率,服务业的税负有可能偏高。另外,如何将金融服务业纳入增值税的征收范围,同样需要作进一步研究。但就整体而言,增值税向服务业扩大征收范围是大势所趋。在扩大征收范围难度较大的今天,可以考虑先将交通运输业、建筑安装业等与货物交易密切相关的行业纳入增值税的征收范围。
增值税税率的调整必然要考虑到增值税在提供财政收入中的作用问题。增值税是我国第一大税种,调低增值税率必然会对财政收入造成重要的影响。在流转税所占比重较多,受到税收征管水平限制,所得税所能提供的收入还较少的情况下,增值税税率在短期内还不宜下调。这也就是说,所得税征收管理水平的提高,从某种意义上看,是增值税税率下调的前提。
责任编辑 方震海
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