时间:2020-01-20 作者:本刊记者 ★周多多★ 特约通讯员 ★裴学中★
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摘要:
“从盘家底入手,控源头、堵漏洞、订制度,使行政事业单位国有资产管理步入规范化、科学化、信息化轨道,做好这财政收入的另一半蛋糕。”湖北省宜都市财政局负责人如是说。财政部颁布“两令”以来,宜都市以湖北省行政事业单位资产管理改革试点县市为契机,进一步明确改革目标和思路,拉开了以改革原有行政事业资产粗放管理为目标、以精细化管理为思路的行政事业资产管理改革的序幕。
粗放管理弊端催生“宜都模式”
进入新世纪后,宜都市经济社会发展步入了“快车道”,全市在建设公共财政体系道路上迈出了坚实步伐。2007年,实现全地域财政收入10.36亿元,行政事业资产规模达到10.59亿元。但长期以来,全市行政事业资产管理一直是财政管理的一个薄弱环节,传统的粗放型资产管理体制导致了行政事业资产管理主体缺位、产权不明、存量不清等多方面的问题,在很大程度上制约了公共财政改革整体水平的提升。
一是管理主体缺位、职责不明。2005年之前,宜都市没有统一的行政事业资产管理主体,财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对行政事业资产进行监管,各管理机构的监管职责交叉,造成了管理的真空,使行政事业资...
“从盘家底入手,控源头、堵漏洞、订制度,使行政事业单位国有资产管理步入规范化、科学化、信息化轨道,做好这财政收入的另一半蛋糕。”湖北省宜都市财政局负责人如是说。财政部颁布“两令”以来,宜都市以湖北省行政事业单位资产管理改革试点县市为契机,进一步明确改革目标和思路,拉开了以改革原有行政事业资产粗放管理为目标、以精细化管理为思路的行政事业资产管理改革的序幕。
粗放管理弊端催生“宜都模式”
进入新世纪后,宜都市经济社会发展步入了“快车道”,全市在建设公共财政体系道路上迈出了坚实步伐。2007年,实现全地域财政收入10.36亿元,行政事业资产规模达到10.59亿元。但长期以来,全市行政事业资产管理一直是财政管理的一个薄弱环节,传统的粗放型资产管理体制导致了行政事业资产管理主体缺位、产权不明、存量不清等多方面的问题,在很大程度上制约了公共财政改革整体水平的提升。
一是管理主体缺位、职责不明。2005年之前,宜都市没有统一的行政事业资产管理主体,财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对行政事业资产进行监管,各管理机构的监管职责交叉,造成了管理的真空,使行政事业资产监管十分薄弱。
二是资产产权不明,家底不清。长期以来,行政事业资产“国家所有”的性质并不明确,很多行政事业单位存在着对国有资产认识的误区,把国有资产视为“部门所有”、“单位所有”,甚至个人变相占有。这种观念上的误区使行政事业单位将出租出借和处置国有资产视为自己的权力,将有偿使用收入和处置收入变成部门或单位的“小金库”,成了发放各种名目奖金、福利、补贴的资金来源。此外,由于资产管理与预算管理、财务管理的脱节,宜都市行政事业资产多次资产清查均存在着“前清后乱”的问题,长期家底不清、账实不符。改革前,全市行政事业单位约有30%的资产没有入账,40%的单位存在资金“体外循环”,账外资产不仅存量大,而且失去了有效监管。
三是配置不均衡。资产配置资金来源的多样化以及部门、单位管理水平的差异使得行政事业资产在各部门、各单位之间的存量非常不均衡。有的单位资产不能满足其履行基本职能的需要,有的却又远超出履行职能的实际需要,变成了小团体的福利。
四是与预算管理脱节。资产管理与预算管理“各吹各的号,各唱各的调”,由于与预算管理脱节、入口控制不严以及体制上的分割,重复购置、闲置浪费、超标配置等现象在各部门和单位都有不同程度的存在,造成国有资产使用效益低下,制约了预算管理和单位财务管理水平的提升。
“精细化”管理一把尺子量到底
上述这些问题的存在使得改革行政事业资产管理模式成为当务之急。在这种情况下,宜都市结合实际提出了行政事业资产的精细化管理模式,把行政事业资产管理各个环节和全部过程的工作标准化、具体化、明确化:即财政部门、行政事业部门、单位在国有资产管理上的职责明确化、具体化;行政事业单位国有资产的产权细化为产权的终极所有权、占有权、使用权、处置权、收益权等多个方面,并将其管理权在财政、部门和单位之间明确化;资产配置标准和实物费用标准的细化,对公务用车、办公用房等主要资产建立统一、明确、详细的配置标准和实物费用标准,在资产“入口”环节严格按标准审批;将资产有偿使用和处置的程序及其收益管理标准化、明确化、具体化;在收益管理上,明确“收支两条线”管理的各个操作环节和标准。
一是理顺管理体制。财政部“两令”出台后,宜都市组建了行政事业资产管理办公室,财政预算安排专项工作经费200多万元,同时出台《宜都市行政事业单位国有资产管理实施办法》,明确“政府所有,财政监管,单位占有使用”的管理体制,在市直独立核算的行政事业单位中确定一名主管人员,负责资产日常管理,形成“财政部门监管——主管部门协管——单位具体管理”“横向到边”的三级联管体制;在全市各乡镇财政所分别安排一名行政事业资产专管员,专司资产管理工作,形成“市级财政统管—乡镇财政协管”纵向到底的二级监管体制。
二是健全管理制度。针对资产管理的薄弱环节,宜都市在资产购置、收益、产权纠纷调处、信息系统建设等方面建章立制,使资产管理从资产入口到出口的每个环节、每个方面都有章可循。针对执行不严建章立制,如清理发现事业单位超编车辆有34台,市公务用车领导小组办公室严格执行制度,通知预算部门停拨超编车辆经费;针对顶风违纪问题建章立制,要求在资产管理改革期间,各单位不得利用资产设备抵押,未经批准不得租赁、出借资产,不得更改或续签经营合同等,并对违规单位进行处罚实行责任追究。
三是实行集中管理。明晰产权,将“谁投资、谁拥有产权”的原则引入产权管理中,出台了相关意见,明确了单位资产来源主要有政府依法取得、政府投入及其收益、接受馈赠三种方式,行政事业单位仅享有占有、使用权,无处置收益权。财政部门将各单位的《土地使用证》和《房屋所有权证》统一集中管理,同时根据清产核资全市“锁定”的9.83亿元资产,向150家财务独立核算单位统一颁发宜都市行政事业单位国有资产占有、使用权证》,使政府实现了对国有资产从“名义所有”向真正意义上完全所有的转变,行政事业单位失去了利用资产兴办经济实体、对外投资的资产抵押凭证,从而无法盲目投资和负债建设,减轻了政府的风险和压力。
四是资产管理与预算结合。规范资产配置,严格审批程序,行政事业单位先按相关标准提出拟购置资产的品名、数量,测算经费额度,经财政部门审核后,作为单位编入年度部门预算的依据,经人大常委会通过后,财政局批复单位年度部门预算,同时对单位部门预算购置属于政府采购目录的资产依法实行政府采购;制定消耗定额,测算消耗费用,通过对单位前5年费用消耗加权平均进行测算,明确小汽车、房屋维修、办公设施维护等资产的费用消耗,定额编入预算,对超出定额标准的不予追加预算。
五是规范资产处置,强化经营性资产监管。将资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等列入资产处置范围,出台“政府限额授权,财政统一收回,市场公开处置”的处置办法,单位出售土地使用权、房屋建筑物、车辆和大型仪器设备等资产,对批量价值在5000元以下的由主管部门审批;在5000元至10万元以下的必须经过评估,报财政部门审批;价值在10万元以上的必须报市政府审批。对违规处置资产的,单位销账财政部门不予认定,房产、土地管理部门不予产权变更登记,车管部门不予过户。同时,出台了行政事业单位经营资产招租管理办法,财政部门统一制定招租底价,统一组织公开招租,统一印制规范合同文本,统一资金专户管理的职责,并在公开招租方面进行细化,规定对年租金在3万元以下的资产租赁由单位在内部公开招标;年租金在3万元以上的必须在市综合招投标中心公开招标。
六是推行信息化管理。建立财政部门——主管部门——行政事业单位三级资产管理信息系统,将清产核资锁定的资产存量及债权债务录入信息系统,建立动态数据库,适时更新资产增减变动情况,逐步对资产出租出借、产权变更等管理事项采取网上申报、审批,实现网上动态监管。
“另一半蛋糕”雏形初显
改革的实践验证,资产管理与资金管理同等重要,宜都市财政局视“资产”为财政收入的“另一半蛋糕”,通过完善一系列改革措施,促使全市资产“精细化”管理逐步规范。
一是摸清了“家底”,明确了职责。通过公开招标,宜都市财政局选聘了4家中介机构对全市316家预算单位开展专项核查,完成自查资产总额8.81亿元,核增资产逾1亿元。创新的三级联管体制解决了过去主管部门“越位”和财政部门“缺位”的问题,提高了监管资产的透明度,从源头上遏制了腐败现象的发生。自2006年以来,全市没有发生因资产管理不善而引发的腐败案件。
二是明晰了产权。针对产权不清的情况,宜都市财政部门会同国土、房产、规划等部门共同商议,要求各有关单位限期办证。经过8个月的时间,全市145个单位的近60万平方米未办理所有权证的房屋和246个单位323宗地144万平方米未办理使用证的土地,全部完成土地使用证和房屋所有权证的产权登记办证工作,彻底解决了产权不清的问题。
三是规范了收益。取消单位“自留地”、“小金库”,将资产收益纳入专户管理,编入部门预算,解决了单位间因资产占有量不均而产生的收益不平衡问题,规范了收益分配,为统一发放公务员津补贴提供了资金来源,结束了单位之间福利补贴“苦乐不均”的历史。2008年,宜都市资产经营收入达到1000万元,年平均增幅27.2%。
四是实现了资产、预算、采购相结合。2005年以来,宜都市累计执行政府采购预算逾3亿元,完成政府采购金额2.7亿元,节约财政资金3600多万元,采购资金节约率达到11.7%,既保证了单位履职需要,又取得了良好的经济和社会效益。
五是盘活了资源。通过标准配置、科学配置,大量的闲置资产得以盘活,无形资产得以增值。近两年来,财政部门通过对闲置资产调剂、置换,无偿调剂办公用房6200多平方米,公务用车12台,解决了16个单位的办公场所和公务用车需求,盘活存量资产2000多万元。如拟定新建劳动力市场综合大楼,将原劳动和社会保障局逐步分离出的劳动就业、医疗保险、养老保险、劳动监察等4个二级单位所各自分散兴建的办公楼和服务窗口整合集中办公,将原办公楼公开处置拍卖用于兴建新大楼,不仅盘活了存量资源、节约了资金,更极大地方便了群众办理相关业务,受到社会的好评。
“精细化”管理仍需突破
宜都市行政事业单位国有资产管理政策在取得初步成效的同时也面临一些问题,如法律缺位、经营资产管理分散、部门配合不力、资产收益票据多元发放造成管理较混乱等。应从法律上、源头上和程序上切实规范资产管理,保证资产的安全与完整,发挥资产最大效益。
一是加快立法步伐。由于长期以来管理主体缺位,形成了行政事业单位资产“单位所有、自由处置”的局面,仅靠财政部门来逐步理顺有较大难度,还应通过国家立法,从法律层面对资产管理进行规范。
二是成立专门机构。各级政府应成立专门机构对经营性资产集中管理,统一经营,确保资产经营性收入“颗粒归仓”,发挥最大效益。集中管理后的经营性资产收益由财政部门统一管理,为津补贴发放和资产配置奠定基础。同时,进一步优化资源配置,促进经济社会发展。
三是进一步健全管理机制。按照建立公共财政的要求,尽快出台资产与预算、财务管理有机结合的制度,使资产收益按照非税收入管理方式全额缴入国库或财政专户,实行“政府所有、财政统管、预算统编”的管理模式。同时,通过财政预算确保行政事业单位履行职能必需资金,将它们从自筹经费保机关正常运转的“怪圈”中解脱出来,能够把精力集中到服务经济发展和为公众服务上来。
四是统一使用票据。单位所收取的租金收入、所属企业上交收入、投资收入、广告收入、资产处置收入等均属非税收入,资金应缴入财政专户,实行综合预算管理。资产收益应严格按照有关规定,以签订的合同、协议等作为债权收款依据。行政事业单位取得收入时,统一使用“行政事业国有资产收入专用票据”,不再使用税务发票。税务机关应准许交款单位(个人)列入成本,防止发票多元发放,造成资产收益管理“真空”,确保资产经营收益按合同、协议金额全额缴入财政专户。
五是分类实施,分步配置到位。资产管理改革是一项综合性很强的工作,投入的人力、物力大,涉及部门多,必须先易后难,分类实施。如对单位日常办公资产实行单位管理和财政监督相结合;对经营性资产由财政部门和单位共同负责;单位对外投资持有的股权和经济实体由原单位自行管理。此外,多年来形成的资产占用不公、配置不公的问题短期内难于解决,财力也一时难于跟上。可根据各行政事业单位的职能和人员编制规模,充分利用现有存量资产,按规定的标准配置,能调剂的先调剂,逐步解决单位资产配置不均、使用不公平的问题。
六是加强部门配合。部门通力合作是推进资产管理改革的重要保证。资产管理政策性强、涉及面广、情况复杂,需要各部门各方面的理解、支持和配合。财政部门要和发改、公安、建设、国土、工商、审计等部门互相协调,加强信息沟通,切实履行各自职责,做到从程序上规范、从源头上控制,堵塞资产流失的漏洞,确保资产安全完整,提高资产使用效益。
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