贯彻执行调整国民经济的八字方针以来,国家预算内的基本建设投资有了相当的压缩,一些重大的投资比例经过调整有了改善。但是由于预算外投资的大量增加,整个建设规模仍然过大,战线仍然过长,并带来了一些新的比例失调。就浙江省来说,1979和1980两年,全省停缓了国家预算内的基本建设项目93个,压缩未完工程投资62,000万元;1980年国家预算内基本建设投资比1979年减少了27%。但是,1980年预算外用于固定资产投资的各种建设资金(包括地方各级财政部门和各单位的自筹基建资金、挖潜革新改造资金,各个银行和投资公司的贷款等等)却比1979年增加了75%,整个固定资产投资比1979年增加了22%。预算外建设资金占整个固定资产投资的比重由1979年的48%上升到1980年的69%。
预算外建设资金的渠道繁多、管理混乱。从资金的来源看,有地方财政机动财力,集中安排的挖潜革新改造资金,部门、企业、单位的自筹基建资金,企业留用的折旧、大修理和生产发展基金,人民银行、建设银行、农业银行、中国银行及地方投资公司的贷款等等。投资的名义也很多,仅四家银行发放的贷款名称就有28种。预算外投资的管理也很乱,有权批准项目的部门很多,中央、省、地(市)、县的有关部门都可以批项目。就省一级来说,除省计委外,经委、建委、农委、财办、四家银行、投资公司和省主管厅、局都可以批项目,但没有一个部门进行统一的综合平衡。不少项目按国家计委、国家建委、财政部的有关规定,是属于基本建设的,但“不上计委本,不进建委门”,既不纳入基本建设计划,也不按照基建程序办事。这种财出多门、政出多门的状况,使整个建设规模难以控制,对国民经济的调整产生了不利的影响。
首先,拉长了基本建设战线,使得已经超过人、财、物可能的建设规模进一步扩大,建筑材料(特别是钢材、木材、水泥)更加紧张,缺口很大,结果是拖长工期,打消耗战。
其次,由于资金渠道多,各级政府、各部门都可以批项目,因而助长了盲目建设和重复建设。以轻纺工业为例,1980年浙江全省轻纺工业有各种渠道的建设资金三亿一千多万元,比1979年增加了三倍多,其中国家预算内基建投资还不到5%,相当一部分的预算外资金盲目投资于轻纺工业,助长了重复建设。如棉纺行业按1979年底已达到的生产能力计算,1980年即使由国家和外省协作调入部分原棉,仍有约10%的生产能力闲置,而有关部门又批准以预算外资金兴建了一批小棉纺厂,从而使原料不足的矛盾更加突出,带来了新的比例失调。同样,在丝绸、麻纺、酿酒、制茶、罐头等行业也程度不同地存在着类此情况。
第三,预算外投资一般侧重于生产性设施的建设,没有注重附属配套设施及“三废”的治理,特别是一些用贷款搞的项目,贷设备、压(甚至是甩)土建,因而在职工住宅、安全生产、环境保护等方面造成了一些新的欠帐。据有关部门反映,仅杭州市市属工交企业中,急待翻修的危房有28万平方米,需资金1,400多万元。
第四,经济效果差。预算外投资分散,项目多,重复建设和盲目建设严重,以小挤大,以新挤老,以落后挤先进,从宏观经济的角度看,造成很大的损失和浪费。有些项目由于缺乏综合平衡,建成后原料、燃料动力不落实,或因质次价高而产品无销路,不但不能为社会增加财富,反而使国家财政背上弥补亏损的包袱。
当前,整顿和加强预算外建设资金的管理,大力压缩和控制预算外投资,是调整基本建设的一个十分重要的方面。为此提出以下意见:
一、预算外基本建设也要坚持集中统一的原则。凡属基本建设的项目,不论其资金来源如何,必须由计委、建委综合平衡后,集中审批,并纳入基建计划。用各种预算外资金搞的基本建设,不能突破国家下达的自筹基建控制额度。对基本建设项目和计划的审批权限应主要集中在中央和省、市、自治区两级,不能过于下放。要建立基本建设方面的法规,对违反规定乱上项目,造成损失者,要追究责任。
二、明确各种预算外投资的方向。预算外各种建设资金的使用,应当符合调整国民经济的要求。就当前来说,地方各级财政机动财力,应主要用于文教卫生、商粮财贸、交通运输、城市建设等与人民生活直接有关的建设;部门、企事业单位的自筹资金应主要用于职工住宅、安全生产、环境保护、节约能源等方面;银行和投资公司发放的基建贷款应主要用于能源、轻化工原料、建筑材料和某些国家急需而加工能力不足的轻化产品等方面的建设;挖、革、改资金应用于现有企业的更新改造,原则上不能搞基本建设。用于基本建设和挖潜、革新、改造的资金,应通过建设银行按计划监督拨付。对于使用方面不当的,建设银行有权冻结资金,停止拨付。
三、全面清理预算外的在建项目,下决心把预算外的建设规模压下来。所有预算外的建设项目(包括自筹资金项目、技措项目、各种贷款项目等)都应该进行清理。在全面清理的基础上,把那些重复建设、盲目建设以及建设条件不具备的项目坚决停下来。对于那些属于基建又没有纳入计划,并确需续建的项目,应在国家下达的自筹基建控制额度内,重新审查安排,并纳入基本建设计划。