时间:2020-05-14 作者:馬南風
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摘要:
(一)
早在國民經济恢复时期,國家就从預算中确定一部分資金,用來恢复、改建和擴建一些工礦企業。当时,这些資金是由財政部門直接撥交各个建設單位使用的。但是,随着國民經济的恢复和發展,基本建設的投資不断增長,这种由財政部門直接撥款的方式,已經不能适应工作發展的需要。因为在一方面,財政部門很难按照建設單位的实际需要,來掌握預算資金的灵活調度;另一方面,对基本建設的資金运用也很难進行充分有效的監督。因此,前政务院于1950年12月,就在“关于决算制度、預算審核、投資的施工計划和貨幣管理的决定”中規定:“各企業基本建設投資之撥款,逐步交由銀行实行監督,按計划撥款。”幷于1951年5月,指定交通銀行为办理基本建設撥款監督的專業銀行。
交通銀行根据財政部1951年6月公布的“交通銀行办理基本建設投資撥款幷監督其使用的臨时試行办法(草案)”办理基本建設撥款監督工作。当时的情况是:國民經济的計划工作剛在开始,經济核算制还沒有建立起來。基本建設的工作程序还很不正常,經营管理水平也很低。生產資金和基本建設資金沒有嚴格划分,往往相互流用,也有將应当上繳的利潤、基本折旧基金等直接投入基本建設。同时,我們对于基本建...
(一)
早在國民經济恢复时期,國家就从預算中确定一部分資金,用來恢复、改建和擴建一些工礦企業。当时,这些資金是由財政部門直接撥交各个建設單位使用的。但是,随着國民經济的恢复和發展,基本建設的投資不断增長,这种由財政部門直接撥款的方式,已經不能适应工作發展的需要。因为在一方面,財政部門很难按照建設單位的实际需要,來掌握預算資金的灵活調度;另一方面,对基本建設的資金运用也很难進行充分有效的監督。因此,前政务院于1950年12月,就在“关于决算制度、預算審核、投資的施工計划和貨幣管理的决定”中規定:“各企業基本建設投資之撥款,逐步交由銀行实行監督,按計划撥款。”幷于1951年5月,指定交通銀行为办理基本建設撥款監督的專業銀行。
交通銀行根据財政部1951年6月公布的“交通銀行办理基本建設投資撥款幷監督其使用的臨时試行办法(草案)”办理基本建設撥款監督工作。当时的情况是:國民經济的計划工作剛在开始,經济核算制还沒有建立起來。基本建設的工作程序还很不正常,經营管理水平也很低。生產資金和基本建設資金沒有嚴格划分,往往相互流用,也有將应当上繳的利潤、基本折旧基金等直接投入基本建設。同时,我們对于基本建設的撥款監督,也完全缺乏經驗。
針对以上情况,我們首先將生產資金和基本建設資金的財务处理划分清楚,克服占用上繳資金的缺点。同时,集中力量,选擇一些規模較大、工程集中而又易于監督的建設單位作为重点,創造典型經驗,推动一般。至于对基本建設資金使用的監督,当时还主要是在付款时審查有关的單据憑証。由于当时一般建設單位还不具备必要的計划文件,銀行只能憑財政部門核准的月份用款計划和各主管部門的資金分配数字撥付款項,因而还不能監督基本建設資金按計划用于規定的用途。
但是,通过这一时期的工作,畢竟初步地防止了長短期資金的相互流用,在一定程度上保証了基本建設資金的專款專用,幷在实际工作中摸索了一些經驗,陸續作了一些改進。例如,在資金供应方面,为了充分發揮預算資金的效用,保証資金的及时供应,自1952年起,开始采用按季度分月計划以撥款限額下撥資金的办法,幷实行了資金的灵活調撥。采取这一办法以后,基本建設資金就不再按月按建設單位逐筆以現金下达,而分别存入各个建設單位的帳戶,由銀行統一掌握,根据实际用款需要分次撥付。不但减少了資金積压,幷且便利了財政的集中調度。在監督資金使用方面,也針对当时各个建設單位器材積压和損失浪費十分嚴重的情况,除審查單据憑証外,还逐步采用了現場檢查的方法,督促建設單位改進財务管理,处理積压器材。同时,开始注意到对出包工程的監督和計划文件的利用。
1952年8月,又根据一年來的試行結果,制訂了“基本建設撥款暫行办法”。这个办法,对于有关基本建設投資的撥款依据和撥款程序以及專業銀行实施財政監督的內容,都分别作了規定;幷規定可以向包工企業發放短期放款。但由于这个办法主要是按照較为正常的基本建設工作程序制訂的,沒有充分考慮到当时基本建設工作的实际情况,因而在执行中遇到不少困难。为此,財政部曾根据各有关方面的反映,又陸續作了一些补充修正。
(二)
1953年是我國实行第一个五年計划的第一年,基本建設被提到首要地位,基本建設投資增加很多。为了适应这一新的情况,我們除根据“基本建設撥款暫行办法”和各項有关規定進行工作外,还提出了“及时供应基本建設資金,監督資金合理使用”的工作方針。但由于我們对基本建設的具体情况了解不够,各項工作的迅速發展,情况的复雜多变;撥款監督工作,虽然摸索了一点經驗,可是与工作需要还相差很远。在实际工作中感到缺少办法,困难很多。这就要求我們必須加强調查硏究,首先要管好重点單位,深入現場檢查,幷对基本建設資金运用的監督方法,進行研究,以取得經驗,推动工作的开展。
在实际工作中,我們針对基本建設中器材大量積压,工程進度迟緩,財务管理混乱等突出問題,以查工程、查材料、查財务三項作为現場檢查的重点。有些經办行,还具体协助和推动建設單位審查修訂器材供应計划,調剂处理積压器材,幷对出包工程的合同造价推行了審查,以促使降低工程成本。对于出包工程的預付款的撥付和扣回,也开始注意了監督。这样,基本建設的撥款監督工作,就由單純進行事后檢查的階段逐步轉变为事前監督和事后檢查相結合的階段,提高了監督效果。
(三)
通过1953年一年的摸索硏究,我們对于基本建設的具体情况,已經有了較多的了解,使我們有可能在这个基礎上,拟訂了較为完备的“基本建設撥款实施細則”,幷自1954年起开始实行。这个細細則对于基本建設撥款的范圍和資金來源,撥款所依据的計划文件,出包和自营工程、購置机械設备、勘測、設計和其他基本建設的撥款程序和手續,以及短期放款和專業銀行進行檢查監督的內容等等,都作了比較詳細的規定。
1954年我們在基本建設方面已經取得了進一步的成就,也積累了一些經驗。但是,基本建設的經营管理和制度建設,却落后于工作的發展。建筑安裝工程的設計預算定額和設計預算制度以及其它有关制度还沒有統一規定,建設單位和建筑安裝企業的經济核算制也沒有普遍地建立起來,勘测設計亦赶不上施工需要。基本建設計划变更很多,積压浪費仍很嚴重。設計預算的編制一般偏高,降低工程成本工作沒有很好地开展。因此,我們必須在保証資金及时供应的同时,幷監督基本建設資金的合理使用,嚴防浪費,减少積压,推進經济核算,逐步降低工程成本,集中主要力量,管好重点工程,促使基本建設按照國家計划完成。
根据这一方針,我們采取了不少具体措施。一方面,繼續加强資金的灵活調度,充分組織运用預算資金和存款資金,便利財政的集中調度,進一步保証資金的及时供应。另一方面,積極推行工程价款的結算制度,根据“完成多少工程給多少錢”的原則,來撥付工程价款,以促使基本建設按照國家計划完成;加强对材料預付款的掌握,重点審查器材供应計划,督促調剂处理積压器材,以减少積压浪費,有重点地对工程預算和合同造价進行審查,以控制基本建設的支出,促使降低工程成本;幷开始对建筑安裝企業進行全面的財务監督,开展短期放款工作,以加速資金周轉,改善經营管理。
工作实踐証明,進行这些工作是符合于國家对基本建設的要求的。同时,也使我們更加深刻地認識到,事前審核和事后監督的相互結合,乃是加强基本建設財政監督的重要环節。專業銀行必須从控制資金的來源着手,結合事后檢查,才能收到較好的監督效果。在事前審查方面,首先要注意計划文件的掌握运用,特别要加强对建設預算的審查。因为建設預算是基本建設各項費用的詳細計算,幷且是办理撥款最直接的依据,必須根据正确的建設預算,組織和执行結算工作,有效地控制基本建設支出,監督計划和預算的执行。对于事后監督,除檢查、審核各項支付憑証外,首先要加强对各項基本建設报表的分析,幷根据分析的結果,組織進行現場檢查。
在工作实踐中,也發現了撥款監督中的一些重要缺点:主要是对基本建設的財政監督,進行得不够系統全面,沒有有計划地組織監督檢查;業务技術还沒有充分掌握起來,有些工作進行得不深不透。还有一些撥款監督中的重要环節,也沒有很好地組織進行。例如,对于基本建設投資計划完成情况的監督檢查,过去就很少注意;对于动員內部資源这一基本建設的重要資金來源,也沒有注意掌握;对于監督降低工程成本工作也缺少办法。所有这些缺点,都需要加以改進。
(四)
由于基本建設規模的不断擴大,工作日益繁重,交通銀行的原有机構已不能适应工作需要。因此,前政务院在1954年9月决定,在財政部系統內,單独設立中國人民建設銀行。根据这个决定,凡國家用于基本建設的預算撥款以及企業、机关等用于基本建設的自筹資金,均集中由中國人民建設銀行根据國家批准的計划和預算監督撥付;中國人民建設銀行应根据國家批准的信貸計划,对國营和地方國营包工企業办理短期放款,幷負責办理基本建設撥款的結算業务;同时,中國人民建設銀行还应負責監督基本建設資金的專款專用,幷对建設單位和包工企業的資金运用、財务管理、成本核算以及投資計划的完成情况等進行檢查監督。从此,基本建設的撥款監督工作進入了一个新的階段。
中國人民建設銀行成立以后,为了改進工作,加强監督,財政部又于1955年对“基本建設撥款实施細細則”作了一些修改,幷且要求把撥款監督工作和國家对基本建設的要求,更加密切地結合起來。特别指出了当前的中心任务,除保証資金的及时供应外,就是要加强对建設預算的審查和对各項費用支出的監督,督促施工部門不断降低成本,完成節約任务;進一步貫徹按工程進度結算付款,加强对投資計划完成情况的監督檢查,監督基本建設按照計划完成;加强对預付款和自有流动資金的掌握,監督內部資源的充分动員,开展短期放款業务,以加速資金周轉,挖掘潜在力量。同时,要求提高工作質量,更加深入細致地進行这些工作。
通过以上工作的开展,提高了撥款監督的实际效果。主要的如建設預算的審查工作,1955年已經逐步开展起來,全年經審查核减的高估价値,共达2.9億元之多,不僅節省了大量資金,而且对促使降低工程成本,改善經营管理,起了積極的作用。監督动員內部資源的工作,也取得了不少成績,各建設單位在1955年一年中,以內部資源抵充預算撥款的总額共达12億元。再如出包工程預付款的撥付額度,經过核实計算,也已有所降低,加速了資金的周轉速度。同时,我們也較为具体地掌握了有关这些工作的業务知識和業务技術,懂得怎样去審查建設預算,進行經济活动分析,具体計算預付款的需要額度以及組織工程价款的結算等等。
(五)
1955年根据李先念副总理关于改善基本建設撥款办法的指示,着手草拟了“基本建設撥款暫行条例草案”幷在1956年2月由國务院頒發試行。这个条例草案,一方面要貫徹关于增產節約的指示,鼓励加速工程進度,促使基本建設按計划完成或超額完成。另一方面,改進基本建設資金的供应办法,簡化一切不必要的手續,使撥款監督工作更加适合于基本建設的特点和發展情况;同时,要進一步加强对基本建設的財政監督,促使不断降低工程成本,充分發揮投資的效能。
在具体工作中,我們还开始進行了一些工作。例如:为了簡化資金調撥手續,减少資金的在途时間,把資金調撥办法,改为通过中國人民銀行集中調撥;对于預付款的撥付,改按各个事業系統的不同情况,分别規定額度,不再逐戶進行具体核实;对于工程价款的結算手續,已初步加以簡化,幷正在繼續硏究改進;其它办理撥款結算的一些具体手續,也已适当地加以改進。根据改善职工生活的需要,还开始办理工礦企業职工的个人住宅建筑長期貸款。同时,進一步加强了審查建設預算檢查投資計划完成情况和經济活动分析等重要工作。
但是,这些都还只是一个开始。由于基本建設的情况复雜,而發展又異常迅速,一方面,随着施工技術水平的不断提高和工厂化、机械化施工的廣泛推行,建設速度正在日益加速,另一方面,建設的規模和技術范圍也在不断擴大。因此,在基本建設的撥款監督方面,还有不少工作需要我們去做。今后除根据簡化手續、加强監督的原則,積極改進撥款制度和撥款工作外,更重要的是要加强对基本建設經济的硏究,不僅要深入地進行基本建設的經济活动分析,而且还要通过对基本建設經济的硏究,探求具有更大經济效果的具体監督方法,來滿足國家建設事業的需要。
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