时间:2020-05-14 作者:陈学
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摘要:
(一)
地方財政是國家財政的重要組成部分。在我國,國家財政收入的60%左右須由地方去組織征收。在支出方面,地方的各項支出过去几年來約占國家財政支出的20%—25%左右,其中地方的社会文敎支出和行政管理費用約占國家这兩項支出的70%以上。这說明加强地方財政的管理,对于發展生產、繁荣經济、改善人民的物質文化生活具有重大的意义,地方財政不論在过去、現在和將來对于整个國民經济計划的实現和國家財政收支的完成,都有重大的作用。过去几年來的事实也已証明,由于各級地方党政領導和全体工作人員作了巨大的努力,地方財政在保証完成國家收入計划方面,在合理分配和節省使用資金方面,是有顯著成績的。
目前我國正在加速發展社会主义建設,地方財政的作用也比以往时期顯得格外重要。地方財政所承担的資金積累和供应的任务,今后能不能够又多、又快、又好、又省地完成,將直接关系到國家建設計划和地方建設計划的順利实現。但是由于目前的地方財政管理制度已經在若干力面同今后工作發展的要求不相适应,如果不加以改進,地方財政管理上的主动性和積極性就会受到一些限制,这对今后國家建設事業的發展是不利的。因此,在新的情况下如何進一步發揮地方財政管...
(一)
地方財政是國家財政的重要組成部分。在我國,國家財政收入的60%左右須由地方去組織征收。在支出方面,地方的各項支出过去几年來約占國家財政支出的20%—25%左右,其中地方的社会文敎支出和行政管理費用約占國家这兩項支出的70%以上。这說明加强地方財政的管理,对于發展生產、繁荣經济、改善人民的物質文化生活具有重大的意义,地方財政不論在过去、現在和將來对于整个國民經济計划的实現和國家財政收支的完成,都有重大的作用。过去几年來的事实也已証明,由于各級地方党政領導和全体工作人員作了巨大的努力,地方財政在保証完成國家收入計划方面,在合理分配和節省使用資金方面,是有顯著成績的。
目前我國正在加速發展社会主义建設,地方財政的作用也比以往时期顯得格外重要。地方財政所承担的資金積累和供应的任务,今后能不能够又多、又快、又好、又省地完成,將直接关系到國家建設計划和地方建設計划的順利实現。但是由于目前的地方財政管理制度已經在若干力面同今后工作發展的要求不相适应,如果不加以改進,地方財政管理上的主动性和積極性就会受到一些限制,这对今后國家建設事業的發展是不利的。因此,在新的情况下如何進一步發揮地方財政管理职权,是当前國家財政工作上必須解决的重大問題。这个問題的順利解决,將能够進一步地發揮地方管理財政的積極性,調动一切積極因素,增加收入,節約支出,發揮地方財政在加速社会主义建設中的更大作用。
(二)
目前在地方財政的管理上,存在着什么問題呢?扼要地說來,就是地方財政的职权范圍还不够明确,中央集中管得过多、过細,在一定程度上影响了地方在管理財政上的積極性和主动性。
我國各級財政的职权范圍,在1951年实行統一領導分級負責的財政方針后,曾經作了划分。但是由于近年來在財政职权的划分上未能根据國家社会主义建設加速發展和社会主义改造已經取得勝利的新情况,將过去的規定加以修改,因而目前地方財政的职权顯得不够明确,在某些支出問題上,不断發生上下互相推諉、互相扯皮的現象。同时,由于經济、文敎等事業划分也存在一些問題,使地方財政的收支范圍有些过窄;某些財政收支虽然划归了地方,但地方往往不能充分行使职权,受到中央主管部門在計划上和財政管理制度上的很多限制。所有这些,都或多或少地束縛了各級地方財政的主动性。
从地方預算的編制和执行來看,地方預算本來应由地方根据國民經济計划的要求和本地区的具体情况來編制,但是,过去对地方預算的編制,是由中央主管部分別直接下达詳細的計划指标和財务指标。而主管部下达指标时,又往往留下过多的机动数或待分配数;地方如需增加一項开支时,都必須經过主管部批准,否則,預算資金就沒有來源。这样,地方財政事实上只能起一个匯总作用,地方很难根据具体情况,因地制宜,統筹安排本地区的預算收支。这种自上而下条条分配指标,实际是由中央的“条条”代替地方的“塊塊”來安排預算。当然,过去在財政管理制度上,也規定了地方有权調剂本地区的收支与統一安排本地区的預算,但由于指标是由条条下达的,因此,“調進者举手欢迎,調出者要請示各自的上級”,地方要作很多的調整是有困难的。很明顯,采取这样的办法來安排地方預算,当然不可能完全适合地方情况,必然会發生有的事情有錢用不了,有的事情則沒有錢或錢不够用,反映在預算执行的結果上,則是一方面是每年支出剩余很多,一方面是該作的事又作不成。
問題还不僅在于由上而下分配指标,中央的“条条”和地方的“塊塊”不能結合,以及在預算执行过程中,地方对預算的調整权限有若干事实上的限制,問題还在于对地方預算执行中的超收和節約的处理也缺乏妥善的办法。地方預算的超收和節約,过去虽然在制度上是允許地方安排使用的,但在使用的范圍和批准程序上,則有若干嚴格的限制。这些限制,不能不在一定程度上影响了地方積極性的發揮,影响地方挖掘新的收入來源和更加合理地分配、使用資金。
再从地方財政收支划分上來看,根据國家財政分級管理的原則,地方財政应該在國家財政收支体系的范圍內,有自己的收支体系,尤其应該有穩定的收入來源,來保証預算的执行。过去对地方預算收入的划分,基本上有固定收入、分成收入和調剂收入三类,这是符合分級管理原則的。但是問題在于固定收入占地方預算的比例不大,分成收入項目如農業稅、工工商業稅等,又年年变动比例,再加上調剂收入包括商品流通稅、貨物稅等,也必須年年变动分成比例,因此,地方在編制預算草案的时候,心中無数,不能测知本地区大体上有多少收入,可以安排支出。这样就影响到地方進一步地來挖掘新的收入來源。
另外,过去在財政管理制度上也有規定过細过死的地方。例如19566年地方向中央編报的預算草案,每册的表格达500多張,就顯然过細过繁。对某些开支范圍或标准,在制度上也往往規定得太死,地方不能因地制宜,以至有的开支有剩余,有的开支不能滿足实际需要,又如屬于征收工作和財务手續上的某些細節問題,本來可以由地方因地制宜來作具体規定和处理,但是也未交給地方。这样,由于制度上規定得过細过死,一方面中央各主管部过多增加了若干可以下放的具体事务,另一方面地方在处理具体事务中又不能充分發揮其因地制宜的作用。
在地方財政管理中所存在着的上述种种問題是有它歷史的根源和各方面的原因的。应該指出,这些缺点是我們工作前進当中的缺点。我們建國才几年,客覌上各种事物在不断地發展,而我們在各方面的經驗都还缺乏,我們不可能在短短的几年中,就把財政管理制度定得十全十美。同时,財政工作牽涉的范圍是極其廣泛的,它反映了國家的各个方面的工作,其他方面的工作如計划、企業、事業的分級管理工作所存在的問題,也必然要反映到財政制度上來,財政制度不可能脫离計划管理体制和事業管理体制而單独另搞一套。但是,这絕不是說,目前財政制度上存在的問題可以不加重視。恰恰相反,在社会主义建設高潮的新形势下,我們必須迅速地解决这些問題,才能有利于調动一切積極因素,又多、又快、又好、又省的進行社会主义建設,而且經过几年來的摸索,我們在財政管理上也已經取得了一些成功的和失敗的經驗,我們在目前已經有了条件來逐步修改現行的制度。这里应該指出:过去財政工作所采取的方針、政策、管理制度基本上是正确的,是有巨大成績的,这点必須明确与肯定下來。我們目前的任务,就是要在現有的基礎上,消除各种缺点,繼續前進。
(三)
为了進一步貫徹执行國家財政統一領導分級管理的方針,充分發揮地方財政的積極性和主动性,对于目前財政管理制度上存在的問題,应当逐步求得妥善的解决。
第一、依照我國憲法的規定,我國國家財政应該分为中央財政和地方財政兩个环節,幷以中央財政为主導。地方財政,包括省、直轄市、民族自治区、自治州、縣、民族縣、市、市轄区、鄕、民族鄕的財政。这就是說,各級財政的划分必須同國家政权的組織形式相一致。有一級政权,就应建立一級財政。各級國家政权机关都应該有它的財政管理职权,有权在國家統一領導和計划下,安排自己的事業,制定和批准自己的預算。因此,地方預算应由地方自己根据國民經济計划的要求和本地区的具体情况,來加以編制,幷經过一定程序批准后,即由地方自己來批准其本級預算。在預算执行过程中,地方也应有权來進行預算的調整。各上級主管部門不能直接干預各下級財政預算,各主管部門提出的增减地方預算收支的意見,如果沒有經过國家政权机关批准下达,都只能作为建議,供地方参考。各种財务制度,地方有权在國家規定的統一制度下,根据各該地区具体情况,因地制宜,作出具体規定。
第二、財政收支划分,是各級預算間相互关系和职权范圍划分的中心环節。收支的划分,应該是:(1)事权和財权完全一致,有利于加强对事業、企業管理的全面計划与領導;(2)各級預算均有相当穩定的收入來源,有利于預算安排和積極性的發揮;(3)上級預算对下級預算可以進行調剂,有利于保証各級收支的平衡,从而保証与促進國民經济計划的完成。依此原則,在各級財政的支出的划分上,应該以企業、事業和行政組織的隸屬关系为基礎,即隸屬于中央的企業、事業和行政組織的支出,划归中央預算;隸屬地方的企業、事業和行政組織的支出,划归地方預算。在收入的划分上,要保証中央有穩定的收入,也保証地方有穩定的收入,同时要保証上級預算对下級級預算能够進行必要的調剂,以便保証各地区預算收支的平衡。凡屬于地方的國营企業利潤收入以及地方性的稅收,都应当划作地方收入。同时,为了保証地方預算收支的穩定和平衡,对于地方固定收入部分应該适当擴大,中央的某些收入包括税收在內,应按照固定的比例給地方分成。过去对地方收支范圍划得窄了一些,今后应随着企業、事業等下放范圍的擴大,來加大地方收支范圍,同时,划給地方的收入的比例亦应擴大,以使地方有穩定的收入來源。此外,在收入划分上应該有一兩項收入的分成比例是可以每年变动的,以便保証各地区年度預算收支同年度經济發展計划相适应。
第三、我國的經济建設任务是在國家的經济計划指導下來完成的,离开了國家計划的指導,經济發展中的各种正确比例关系,也就不可能实現,社会主义建設任务也就不可能又多、又快、又好、又省的順利進行。國家預算是以國民經济計划为基礎,它必須正确地反映國民經济計划的要求,从財政資金供应上保証國家重点建設和國防建設的需要,同时,相应地發展地方建設事業。为使地方預算能更好地促進地方發展經济、文化的要求,今后应該逐步改变現行自上而下条条分配財务指标的办法,采取自下而上根据國民經济計划的要求和具体情况來編制預算的办法。从下面編制預算,使地方能独立地、主动地挖掘各种潜力,更加合理地分配和使用預算資金,更好地解决地方对發展經济和文化中的具体問題。这种自下而上的根据國民經济計划的要求和具体情况來編制預算的办法,幷不排斥中央各主管部門的作用,因为在年度國民經济計划指标下达前,各主管部門均应提出有关事業的發展指标,經國家審核平衡后才統一下达給地方;同时,中央各主管部門对于主管事業范圍內的地方企業和事業,仍有权進行財务管理上的監督和檢查。
第四、为刺激地方順利完成預算和經济計划,应該允許地方在預算执行过程中,如果收入超收,支出節約,均归地方自行处理,而且对其使用范圍和动用程序上,不宜作过多地限制。同时,在預算执行过程中,如果不是因为特重灾荒和國家規定的稅收和价格發生变动等特殊原因,而是在一般情况下,收入少收或支出增加,也均由地方采取緊縮支出或其他办法來自求收支平衡。地方的年終結余,也应留归地方自行安排支出,但是首先要用來安排跨年度工程的支出,至于其他用途,中央不宜作过多的限制。
第五,各种財务制度,应根据其不同性質,給地方有因地制宜的权限。如涉及人民負担的各种稅制,这类性質的制度即由中央來定。对于其他收入的收費标准,如学費收入,即可以照顧地区不同情况,中央只規定原則或者規定有伸縮性的标准,由地方依此規定具体办法,报送备案。又如全國应該統一的制度,由中央來規定,地区性的制度,由地方根据中央規定的原則,自行規定具体办法,报送备案。总之,在制度的規定上,旣有原則性又有灵活性,不要对地方管得过多过嚴,这样,也就有利于地方發揮主动性,对地区財政收支加强管理。
第六、目前,各級都正在研究財政体制問題,在解决財政体制問題中,当前主要应首先解决中央与地方間的分工管理問題,然后再解决各主管部与基層企業,省市与縣,縣与鄕等的分工管理問題。地方財政是國家財政兩个組成部分之一,國家收入的很大部分是依靠地方來完成,地方預算又占國家預算的很大比例。因此,首先解决中央与地方間的財政分工管理問題,在很大程度上有助于國家預算与計划的順利完成。这样,旣有利于中央預算的巩固,从而保証國家的重点建設和國防建設,又有利于地方預算的穩定,从而加速地方經济的發展。
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