时间:2020-05-14 作者:
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摘要:
財政部和衛生部共同組織的全國衛生系統財务檢查工作,于四月初开始,七月底結束。这次檢查是在中央批准財政部关于加强財政監察工作的报告之后進行的,幷得到了各級党委和人民委員会的領導和國家監察部門的支持。这次檢查工作進行得比較順利,全國共檢查了3,062个單位,实际参加檢查工作的共有五千余人,在梭查中不僅动員了全國的財政監察干部和各級衛生部門的一部分力量,而且还有不少医療單位的院長、大夫、护士和財务人員也参加了檢查工作;不少医療單位的党、团組織都積極支持了这次檢查工作。
按照原來的計划,在檢查中要算兩筆帳(預算、資金)、查四个定額(葯品材料、收費标准、人員編制、被服裝具和医療器械),幷且要求通过这次檢查解决衛生部門和財政部門在財务管理工作方面存在的一些主要問題,总結系統梭查工作的經驗和訓練財政監察干部。从檢查的結果來看,不僅完成了原定計划,取得了若干經驗,而且对于降低医療收費标准和改進預算管理制度,也提出了初步意見。
这次系統檢查是有成績的,各方面基本上是滿意的。但是,工作上的缺点也不少。首先是我們对这次檢查的要求,在某些方面还交代得不够清楚,在檢查中对某些問題深入研究不够,对各地提...
財政部和衛生部共同組織的全國衛生系統財务檢查工作,于四月初开始,七月底結束。这次檢查是在中央批准財政部关于加强財政監察工作的报告之后進行的,幷得到了各級党委和人民委員会的領導和國家監察部門的支持。这次檢查工作進行得比較順利,全國共檢查了3,062个單位,实际参加檢查工作的共有五千余人,在梭查中不僅动員了全國的財政監察干部和各級衛生部門的一部分力量,而且还有不少医療單位的院長、大夫、护士和財务人員也参加了檢查工作;不少医療單位的党、团組織都積極支持了这次檢查工作。
按照原來的計划,在檢查中要算兩筆帳(預算、資金)、查四个定額(葯品材料、收費标准、人員編制、被服裝具和医療器械),幷且要求通过这次檢查解决衛生部門和財政部門在財务管理工作方面存在的一些主要問題,总結系統梭查工作的經驗和訓練財政監察干部。从檢查的結果來看,不僅完成了原定計划,取得了若干經驗,而且对于降低医療收費标准和改進預算管理制度,也提出了初步意見。
这次系統檢查是有成績的,各方面基本上是滿意的。但是,工作上的缺点也不少。首先是我們对这次檢查的要求,在某些方面还交代得不够清楚,在檢查中对某些問題深入研究不够,对各地提出的問題,有的解答不够及时。其次,原計划要求檢查的內容和檢查的單位也多了一些,致使有些地方有追求数量的傾向,有些材料很粗糙;有些檢查組在核算医療單位的預算收支和資金方面,有偏松偏緊的現象;对重点單位的檢查也不够深入細致;有些地区对共同領導、协商办事的精神貫徹不够。再次,对貪汚浪費、違反財政紀律方面的檢查同样也有不够重視的現象。同时,对这次帶有訓練財政監察隊伍性質的第一次全國范圍的系統檢查,随时在工作中注意总結經驗做得很不够。
有关降低医療收費标准和改進預算管理制度等問題,我們在这次檢查中提出了不少意見。这些意見將作为建議,交由主管部門研究和采納。当然,此次提出的改進制度的意見还是不够具体和完善的,但这幷不是这次系統檢查工作上的缺点,因为我們不可能設想通过一次檢查就能够帮助主管部門拟定出完善的改進管理制度的办法。从檢查工作的范圍來說,我們只能根据檢查中發現的問題和我們的認識,提出一些建議。至于这些建議是否可以采用以及如何進一步規定出具体的和完善的办法,則須由主管部門去考慮,幷且某些重大問題最后还要报請國务院來决定。
(一)
几年來的全國衛生事業,由于貫徹执行了党的衛生事業方針,在維护人民健康、减少病疫、配合國家建設事業上,發揮了重要的作用。在党的正确領導下,衛生事業的發展也是比較快的,1955年全國医院的数額比解放前最高年份(1947年)增長了45%,病床数額增長了235.8%,其他机構和医务人員数量也有很大發展。在衛生医療管理制度上,經过衛生系統几年來的努力,对某些旧的、不合理的制度已經按照人民衛生事業的要求作了改革。衛生系統的財务工作,几年來也是有進步的,对促進衛生事業有計划的發展也起了一定的作用。
这次檢查工作,是从核算1956年預算和現有資金以及檢查四項定額來考核衛生系統的財务管理制度和財务工作的。通过这次檢查,对衛生系統的財务工作方面有关的一些主要情况,基本上摸到了“底”,找到了主要問題。同时,在檢查中还帮助医療單位建立与健全了某些定額标准和財务管理制度,改進了財务工作,对某些一般性的問題,許多地区也做到了及时的处理。至于一些重大的問題,經过硏究也提出了处理的意見。
(一)关于衛生医療單位收費标准方面的問題。根据各地檢查出來的材料來看,主要是收費标准偏高。其次,各地收費标准不一,在地区之間、單位之間,高低懸殊的現象是相当嚴重的。同时由于对許多收費項目,規定的伸縮性很大,各單位在执行和掌握上,往往同一地区,同一病症的收費标准高低不等。另外,收費項目繁多,手續制度复雜,也是需要改進的。
經过初步研究,我們認为医療衛生事業是人民的福利事業,应当为社会主义建設服务,为人民的健康服务,医療收費标准,应当予以降低。同时要注意到,降低收費标准也是一个比較复雜的問題,应該根据國家的衞生事業政策、医療力量、群众負担能力和國家財力等条件,幷应当照顧联合診所和私人診所的开業,結合預算管理制度的改進,作通盤安排,做到有計划地逐步地降低收費标准。
根据以上情况和分析,我們建議,今后在國家医療單位的收費問題上采取这样的改進办法:第一、根据各地区的不同情况,分别規定几种統一的收費标准,一方面照顧各地区的实际情况,另一方面克服地区之間收費标准高低懸殊的現象;第二、將收費标准按照通盤考慮后的計划,分年逐步予以降低,葯品售价要降低到医葯公司的零售价格水平(其中日服、頓服起碼收費仍应保留),医療中提供的劳务(如手術、治療等)逐步做到免予收費;第三、适当减少收費項目,改進收費手續制度;第四、对貧困的病人,認眞貫徹执行减費、免費的医療制度。此外,对少数民族地区和边远地区应适当加以照顧。
上述改進医療收費标准的做法,將由衛生部和財政部進一步研究后,再报國务院核定。
(二)关于預算收支和財务管理制度方面的問題。經过檢查,發現医療單位的預算管理工作的基礎是較差的,比較普遍存在着不同程度的粗打、冒算、錯列、漏列的現象。在很多單位里,財务計划与事業計划脫節,收入計划和支出計划缺乏根据。还有些單位沒有完整的事業計划,匡估收支,或按上級分配的补助指标,推算收入支出預算的数字。根据3,022个單位(包括差額补助單位和部分全額預算撥款單位)的統計,此次檢查后,增加的收入占原預算的6.33%,减少的支出占原預算的1.49%,共計减少差額补助和預算撥款占原預算的20.39%。差額补助的增减数字,經各地联合办公室審閱后已作处理。处理的原則是:减少差額补助的,由衛生主管部門扣發;增加差額补助的,亦由衛生主管部門补足。扣补之后,多余和不足的款項由各級衛生主管部門和財政部門研究处理。
通过对預算收支的檢查,發現对医療衛生机耩現行的財务管理制度,需要進一步研究改進。目前对医療衛生机構的財务管理,是实行“全額管理、差額补助、結余上繳”的办法,但是由于缺乏定額标准,实行这种办法是有困难的,实际上是执行自上而下分配指标,逐級匡計收支,而且財政指标同事業指标在若干方面是相互脫節的。由于在財务管理制度上采取了这种做法,上边分配的数字到了基層單位,自然会同实际需要有相当距离,造成偏高偏低、苦乐不均的現象。这不僅不利于衛生事業的正常發展,也影响了事業單位管理財务的積極性。
关于財务管理制度如何改進問題,根据檢查出來的材料和各地提出來的意見,我們建議:除基本建設仍由國家預算开支外,对工資可根据医療單位收費标准降低的幅度,規定全部或大部由國家預算开支,其余支出,則用医療單位的收入來解决,幷由各級人民委員会統筹調剂,全面安排。按照这样处理,一般地区即可做到收支平衡,少数民族地区和边远地区另由國家給以适当照顧(办法另訂)。試行这个办法之后,各級衛生主管部門,要全面管理所屬医療衛生事業單位的財务收支;各級財政部門,应对衛生部門的財务收支实行全面的監督。
这个办法的好处是:医療單位的基本的經常支出有了保証,便利于規定統一的收費标准,也便利于逐步降低收費标准,可以减輕病人的負担,幷能簡化預算管理制度,發揮衛生部門管理財务的積極性。新的办法將由財政部和衛生部進一步研究后,提出具体方案,报請國务院批准执行。
(三)关于資金使用和周轉金的核定及病人欠費問題。根据2,732个單位的統計,檢查后核定的周轉金約占現有資金的40%,多余的資金約占60%。多余資金的处理办法是:先补充今年各地降低收費后的开支,如再有多余可按事業隶屬关系,上交各級財政。但为了提高事業單位管好財务的積極性,各級人民委員会可將应行上交的款項,提留一部分或者全部,交由衛生主管部門用于衛生事業。
对核定周轉金方面,通过此次檢查对葯品材料周轉金進行了核定,某些地区亦核定了其他周轉金。此次核定的葯品材料周轉金全國平均僅占現有庫存数的51%,这說明过去的積压現象是嚴重的。
經过此次核定后,各医療單位的葯品材料儲备基本上可以做到合理。但是由于核定时各地掌握的尺度有松有緊,核定的內容还不尽一致,因此,核定的結果还存在着某些偏高偏低的現象。为了今后進一步加强定額管理,保証医療供应,我們認为由衛生主管部門分別地区条件、医院类型,制定一个葯品材料和其他周轉金的核定与管理办法是必要的。
关于病人欠費問題,根据27个省、市的2,522个医療單位的檢查,發現欠費現象是嚴重的。这种情况已嚴重的影响到医療單位的資金周轉。病人欠費的產生,除管理上的缺点外,主要是病情复雜,花費过大,收費偏高以及其他原因所造成的。今后为了解决病人欠費問題,应該合理的降低收費标准,减輕病人負担;加强欠費管理,建立病人应收帳款科目;对現有病人欠費進行審查淸理,幷且应該商同有关部門,制定切实可行的解决办法。
(四)关于医療机構的設置与現有医療力量的發揮問題。經过檢查,部分医療單位对現有医療設备还未充分利用,医療力量还未充分發揮,除个別地区外,一般病床利用率还低。
在医療机構的設置問題方面:根据檢查材料的統計,1955年專区以上綜合医院的病床利用率平均为81.5%%(按340天計),縣衛生院为69%(按310天計),其中虽然有些單位和个別地区达90%以上,但是,还有不少單位达不到50%。療养院的病床利用率也是不高的。这些問題產生的原因是:①机構分布和設置不合理,有的新建机構由于事前对实际需要缺乏深入了解,全面規划不够,造成某些地区医療机構过多;②目前各地收費标准偏高,超过一般群众的負担能力;③某些医院(主要是縣衛生院)医师少,医士多,技術水平低,大病治不了,以及一部分農民和市民对西医治療尙不够習慣和信任。我們認为現有医療机構設置的不合理情况,应在今后一定时期內結合实际需要和地区間的具体条件,全面考慮調整安排。
其次,在人員編制問題上,部分医療單位有人浮于事,忙閑不均以及工作时間安排不当等現象。此外,臨时任务較多,行政占事業編制等問題也是存在的。今后在人員編制問題上,应当对現有医療力量進行合理調整,先解决主要医療單位的編制定額問題,对各类医療單位的人員編制,应当根据床位,門診人次确定,对臨时任务和行政占事業編制問題,也应适当解决。如有的医療單位病床利用率过低,可由衛生主管部門設法增加医療任务。如医療任务無法增加,亦可考慮根据以往病床利用率、門診人次情况,适当緊縮編制。
(五)关于被服裝备和医療器械定額問題。經过檢查,对医療單位一般都初步查淸了現有被服裝备和医療器械的数量与利用情况,从而發現了各地区、各單位之間存在着苦乐不均的現象。在發現了这些問題之后,有的地区对被服器械在各單位之間進行了合理調整,有的地区还進一步核定了被服設备定額。衛生部已經在此次檢查的基礎上,根据各地情况拟出了被服裝备和医療器械定額的草案。
(六)通过此次系統檢查,發現目前各級衛生医療單位中存在着一些貪汚、浪費与違反財政紀律的現象。根据3,062个單位檢查的統計,查出犯有貪汚盜窃行为的有197人,貪汚款20,159元。他們利用职务的方便,采取“收入不記帳以多报少”和下鄕看病、接產“私受賄賂、多要錢”等卑劣方式貪汚自肥。發現損失浪費的案件789起,損失款496,731元(有部分实物未折款),共中主要是葯品过期失效,被服、器械損毁丢失和大修繕中的鋪張浪費。發現違反財政制度財政紀律案件497件,合款1,416,251元,其中造假决算,隱瞒收入虛报支出的46件,款164,008元;应交不交47件,款145,909元;以及年終突击化錢等。
上述問題產生的原因,主要是部分医院政治思想領導薄弱,財务管理制度不健全,缺乏經常的監督檢查。以上問題,有的地区已及时作了处理,未处理的問題,已經建議各級領導予以处理,以敎育廣大干部。此外,这次对部分防疫站、妇幼保健站、生物制品所以及一些工礦企業医院等單位也進行了檢查,也發現了一些問題,这些材料拟另行整理总結,提供有关部門研究改進。
(二)
通过这次对全國衛生部門的系統檢查,進一步証明了我們已經总結出來的系統檢查方法的优越特点是正确的,幷可以肯定系統檢查是今后財政監察工作的主要方法之一。
通过这次系統檢查,我們獲得了以下一些基本經驗:
(1)系統檢查方法与其他的檢查方法不同,由于它是对一个部門進行系統的財务檢查,它要求檢查与解决帶一般性的和根本性的問題,它要求在比較大的范圍內,比較多的人員一致行动。因此,要求在系統檢查开始前,領導机关必須明确:查什么?怎样查?解决什么問題?如果領導机关在事前不能明确答复这样三个問題,就不能保証系統檢查工作的順利進行和得到預期的效果。
根据这次系統檢查,我們体会要答复这三个問題,就要做到三点:①和主管司、局研究这个部門系統的歷史情况,了解主管司、局在日常工作中接触到的主要問題;②和主管部(局)研究所屬單位存在的問題与他們的要求;③先進行試点檢查,通过試点檢查來明确檢查要求与檢查方法。
(2)系統梭查是从上到下布置的,对一个部門進行系統的檢查,它要求双方在認識一致,行动一致的基礎上,貫徹共同参加,共同領導。这样做的好处是:①双方参加共同領導可以减少阻力,有利于工作順利开展;②双方一起行动,擴大了檢查的力量,这次檢查就有院長、大夫、护士、財务人員等参加;③双方共同参加可以防止对問題的分析和处理上的片面性;④双方共同参加不僅能够有力地推动系統檢查的進行,减少了許多不必要的爭执,而且有利于硏究解决檢查出來的問題。
根据这次系統檢查的結果來看,要做到双方共同参加,共同領導,是完全可能的,但也幷不是沒有困难的。一般地說,要双方共同参加,共同領導必須做到这样几点:①要从思想認識上明确双方的事業目标是一致的,这是基本的一面。但同时,也要承認在某些問題上双方有不同的要求,不同的看法。我們必須根据双方共同的要求,照顧双方的不同要求來規定系統檢查的任务与要求,制定工作計划。②在檢查工作的过程中,必須从上到下地貫徹“实事求是、协商办事”的精神。也就是說,通过檢查發現存在的問題,作出实事求是的分析,經过协商研究,提出解决問題的办法。③在处理問題上,要注意到能够發揮一切方面的積極性,如这次檢查在处理預算和資金問題上,就是这样做的。④在組織上采取联合办公室的組織形式,这是保証貫徹“共同参加,共同領導和实事求是,协商办事”的組織措施。为了把这一精神貫串到底,檢查組也可由双方派人参加,共同組成。
(3)系統檢查要求集中很大部分財政監察干部在全國范圍內一起行动,这样就涉及到監察工作的統一領導与分級管理問題,也就是如何解决財政監察工作方面的中央与地方的不同的要求問題。根据这次系統檢查的情况來看,对中央与地方的不同的要求应当采取兼顧的办法。具体做法:①全國范圍內的系統檢查,每年占的时間不宜过長,动員地方的財政監察力量不宜过多,应当留下部分力量給地方自己去安排使用;②每年除了全國范圍內的系統檢查之外,还要有地方范圍內的系統檢查或重点檢查;③应当通过全面規划,把地方的系統檢查与全國的系統檢查作妥善的安排,在划分全國范圍內的系統檢查与地方范圍內的系統檢查时,要适当照顧到事業、企業的隶屬关系。更重要的是系統檢查要根据檢查的單位分布情况來配备力量,但是,被梭查部門的單位分布与財政監察力量分布情况,往往不一致。这种矛盾,不僅表現在全國范圍內的系統檢查,而且也表現在省、市范圍內的系統檢查。就全國范圍內的系統檢查來說,重工業大部分分布在东北、西北,而輕工業則大部分分布在东南沿海一帶;而財政監察則比較均匀地分布在全國各地。就省、市范圍內的系統檢查來說,衛生、商業、銀行大部分集中在城市,而農林、水利事業則大部分分布在鄕村;但省、市財政監察力量則比較均匀地分布在城市和鄕村。为了解决这个矛盾,在進行系統檢查时,要求將財政監察干部力量在省际与省內的縣、市之間進行必要的調度使用,是必要的。如果做不到这一点,就不能从組織上保証系統檢查工作的進行。
(4)系統檢查的方法是好的,但是,要使系統檢查取得成績,必須掌握以下几个环節:
1.系統檢查应当貫徹重点与一般相結合,檢查与硏究相結合的方法。系統檢查一般地說檢查的面是寬的,具有普查的性質。但是,如果只把力量化在普查上,追求檢查單位多,而忽視掌握重点,進行深入的檢查,那么,就不能將帶根本性的問題查深查透。如果只是檢查而不進行深入的硏究,就不能透过事物的現象看到事物的本質,找不到解决問題的途徑。根据这次檢查的結果來看,我們所以能够發現和解决一些主要的問題,正是由于我們采取了檢查与研究相結合的方法。
2.現場檢查的工作是很重要的,檢查人員必須掌握檢查工作的任务、要求、方針、政策,必須掌握檢查的基本業务知識,必須事前了解一下檢查單位的特点,以便在思想上作好准备。在進入檢查單位后,首先应当做好宣傳解釋工作,使双方的思想認識取得一致。其次,依靠群众,团結被檢查單位,共同組織檢查工作,都是非常重要的。
3.做好檢查的結束工作,要求做到“事事有着落,件件有交代”。应当貫徹檢查是为了改進,檢查与改進相結合的精神,务使梭查出的主要問題求得解决,其他問題能够处理的,应当配合有关部門及时处理;有些問題須等待以后解决,也应当作出交代,防止虎头蛇尾或不了了之。只有这样,才能保証系統檢查工作收到实效,双方滿意。
(5)系統檢查必須依靠地方党委和各級人民委員会的領導。过去在財政監察部門有些同志曾經有过这样一种看法:認为实行系統檢查的方法,必須相应地在組織上实行所謂“垂直”的領導。根据这次系統梭查的結果來看,这种看法是不正确的,事实已經証明,不实行“垂直”領導,我們同样可以進行系統檢查。今后在工作上只要我們規定了統一計划和統一要求,地方党委和人民委員会一般是会支持的。这次系統檢查所以能够順利地展开,正是由于我們依靠了地方党委和各級人民委員会的領導。
系統檢查如何依靠地方党委和各級人民委員会的領導?一般地說,地方檢查工作計划、部署,应經地方党委或人民委員会批准;檢查工作的力量組織和檢查的范圍应当請示地方党委和人民委員会决定;有些問題应当規定由地方处理,有些問題必須中央統一硏究处理,幷要划一个范圍。依靠地方党委和各級人民委員会的領導是正确的,必要的。但是,加强上級部門的联合办公室的具体指導也是十分重要的。根据这次系統梭查的經驗,联合办公室進行領導的方式有三点:1.派出巡視組了解各地情况,帮助工作,貫徹中央的任务、要求和計划;發現梭查工作中新的問題,吸取各地的檢查工作中新的經驗。2.規定报告制度,及时編發报道,以互通音息,交流經驗。有些問題联合办公室可以提出意見,指導各地檢查工作的進行。3.在一定时机,召开小型的、短期的座談会,总結經驗,必要时可对原定的任务与要求、計划、步驟加以补充和修改。
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