时间:2019-10-23 作者:刘仲仪|张行 作者单位:吉林财经大学经济学院 中国财政科学研究院
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摘要:
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要深化国企改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。国有企业混合所有制改革已成为新时代国有企业改革与高质量发展的重要改革方向和突破口。回顾国有企业发展混合所有制的历程,国有企业混合所有制改革大致经历了早期萌芽(1980—1993年)、实践探索(1993—2013年)、初步发展(2013—2018年)、深化发展(2018年至今)四个阶段。国有企业混合所有制改革的历程表明,国有企业混合所有制改革取得了积极进展与阶段性成绩,尤其十八届三中全会后,国有企业混合所有制改革取得了显著发展,2017年世界500强企业中,有中国大陆企业109家,其中83家属于国有企业,包括中央企业48家,这些上榜的国有企业大部分都开展了不同程度、不同形式的混合所有制改革。但是,这些企业还很难说是真正的世界一流企业。究其原因,国有企业混合所有制改革在改革的深度、广度、效度等实践层面仍存在诸多问题,如混合双方因混合顾虑多而改革不积极、既得利益群体为了能够持续寻租而阻碍改革、混合所有制治理体系不完善等。
新时代背景下,国有企业混合所有制改革存在的现实问题不仅制约改革成效,还直接影响到能否实现培育具有...
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要深化国企改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。国有企业混合所有制改革已成为新时代国有企业改革与高质量发展的重要改革方向和突破口。回顾国有企业发展混合所有制的历程,国有企业混合所有制改革大致经历了早期萌芽(1980—1993年)、实践探索(1993—2013年)、初步发展(2013—2018年)、深化发展(2018年至今)四个阶段。国有企业混合所有制改革的历程表明,国有企业混合所有制改革取得了积极进展与阶段性成绩,尤其十八届三中全会后,国有企业混合所有制改革取得了显著发展,2017年世界500强企业中,有中国大陆企业109家,其中83家属于国有企业,包括中央企业48家,这些上榜的国有企业大部分都开展了不同程度、不同形式的混合所有制改革。但是,这些企业还很难说是真正的世界一流企业。究其原因,国有企业混合所有制改革在改革的深度、广度、效度等实践层面仍存在诸多问题,如混合双方因混合顾虑多而改革不积极、既得利益群体为了能够持续寻租而阻碍改革、混合所有制治理体系不完善等。
新时代背景下,国有企业混合所有制改革存在的现实问题不仅制约改革成效,还直接影响到能否实现培育具有全球竞争力世界一流企业的时代要求。因此,梳理分析国有企业混合所有制改革进程中存在的现实问题并据此提出完善和促进国有企业深化混合所有制改革的对策建议,具有积极的现实意义。
国有企业混合所有制改革存在的现实问题
(一)国有企业混合所有制改革存在的改革广度问题
一是混合所有制改革的动力不足。从混合所有制改革的实践层面看,国有企业与私有制企业都存在一定的混合顾虑,混合动力不足。国有企业长期政企不分的行政机制导致国有企业领导者对于体制变化具有顾虑,一方面国有企业领导者担心混合所有制改革会产生国有资产流失,为此需要承担政治风险,另一方面,国有企业混合所有制改革后,国企领导者在新的公司法人治理结构下的个人政治前途具有不确定性,存在个人职务变动的顾虑。私有制企业参与混合所有制发展也是既有诱惑又有顾虑,一方面私有制企业想通过混合所有制改革,参与到国有企业具有优势的领域,以借助国有企业的基础资源获得长期发展收益,但另一方面,由于国有企业自身体量较大,私有制企业混合后存在失去控制权及被套牢的风险。
二是混合所有制改革的阻力较大。国有企业混合所有制改革打破了国有企业原有单一所有制的体制机制,这样势必触碰部分群体的既得利益,从而抵触改革。这些阻力主要来源于三个方面:其一,我国经济发展的特殊国情决定了地方政府与地方国有企业具有特殊关联性,地方政府部分政府职能与职责转由地方国有企业履行完成,国有企业一旦完成混合所有制改革,地方政府将大大降低对国有企业的行政控制力,地方政府为了自身功能不被弱化自然抵触混合所有制改革,虽然部分地方政府出台了相关混合所有制发展意见,但仍是“雷声大、雨点小”,并没有真正推进。其二,垄断性国有企业一直通过垄断获得垄断租金,混合所有制改革意味着垄断租金的重新分配,这势必触碰一部分人利益。其三,国有企业领导者具有行政级别与企业管理者双重身份,对国有企业内部的资源配置、收益分配具有绝对控制权,较弱的约束机制容易形成国有企业的“内部人控制”,进而产生职务消费、权利寻租等,混合所有制改革后,新的治理结构有利于解决“内部人控制”问题,这就导致部分国有企业领导者消极对待。
(二)国有企业混合所有制改革存在的改革深度问题
一是混合所有制改革涉及的行业领域不够深入。国有企业混合所有制改革的改革领域主要集中在竞争性领域,垄断性领域的国有企业混合所有制改革不够深入。截至2017年底,从国有企业类别角度看,商业一类国有企业的混合所有制比例为73.6%,商业二类国有企业混合所有制比例为62.6%,公益类国有企业混合所有制比例为31.1%;从行业分布看,房地产、建筑、建材、通信、矿业等5个行业混合程度较高,混合所有制企业户数占比分别为88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%。然而,涉及电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7大垄断领域的混合所有制改革则刚刚进入试点阶段,混合所有制改革涉及的领域有待进一步深入。
二是混合所有制改革涉及的业务环节不够深入。从各行业领域具有混合所有制企业性质的企业数量来看,混合所有制改革取得了显著提升,但是从具体的业务环节来看,部分国有企业并没有把主营业务进行混合所有制改革,混合的仅是主营业务的相关配套业务或非主营投资业务,尤其部分垄断性国有企业仅开放经营业务的竞争性业务环节,而垄断性业务环节则不予开放或开放不足,这样就形成了“伪混合”问题。
三是混合所有制改革涉及的企业层级不够深入。大多数国有企业都拥有下属企业,部分中央企业拥有多层级下属企业。从企业层级看,一级子企业混合所有制企业户数占比为22.5%,从二级子企业往下,混合所有制企业户数占比超过50%并逐级提高,四级以下子企业中超过90%的企业实现混合。这反映了国有企业层级越低,混合程度越高,而处于顶级的国有企业母公司的混合所有制改革则涉及较少。
(三)国有企业混合所有制改革存在的改革效度问题
一是混合所有制混合对象的逆向选择。国有企业与私有制企业混合主要是想借助私有企业的制度优势,然而私有企业的内部管理效率、企业文化等制度软实力具有信息的隐蔽性与隐藏性,很容易造成国有企业与低效率或投机倾向严重的私有制企业混合,而真正具有制度优势的私有制企业被排除在外,产生混合的逆向选择,而部分国有企业外表光鲜,但内在资源枯竭、历史包袱沉重,真实信息也容易被掩盖,私有企业也同样会面临混合的逆向选择问题。此外,政府出于政绩的要求,国有企业混合所有制改革存在“拉郎配”问题,这不仅偏离国有企业混合所有制改革的初衷,更影响混合所有制改革的质量与发展效度。
二是混合所有制公司治理不完善。国有企业与私有制企业混合并不是简单的叠加,两种所有制既有比较优势,又有比较劣势,因此要完善混合所有制公司的治理体系。然而,混合所有制改革已开展的三轮试点企业并没有形成具有普遍规范与共识的公司治理经验,轻视了混合所有制治理结构、治理机制的构建,这样,国有企业混合所有制改革后的活力、竞争力不能被有效激发,混合的形式大于内涵。
新时代国有企业深化混合所有制改革的对策建议
(一)建立国有企业深化混合所有制改革的理念共识
国有企业混合所有制改革不是国有企业私有化问题,也不是国有企业侵蚀私有企业的“国进民退”问题,国有企业混合所有制改革的目的是利用混合所有制的制度形式,充分发挥国有企业与私有制企业的比较优势,实现融合发展,共同创建具有竞争力的世界一流企业。国有企业混合所有制改革应在统一理论逻辑基础上转变改革观念,树立混合所有制改革的共同理念,消除混合的顾虑与抵触,拓宽混合广度和深度。
对于国有企业,尤其是国有企业领导者,需要解放思想,深刻理解国有企业混合所有制改革的必要性和重要性,国有企业混合所有制改革是提高国有企业效率的内在要求,是国有企业做优、做强、做大的重要路径,国有企业领导者要正确认识自身利益与国家利益,摒弃国有企业政企不分的官僚作风,积极发挥企业家精神,按照市场规律推进混合所有制的发展,积极推进主要领域和主营业务的混合所有制改革进程。
国有企业深化混合所有制改革需要明确国有企业的不同功能作用与不同分类,应以“负面清单”的形式确立国有企业混合所有制改革的范围,明确混合后的国有企业员工身份转换形式和待遇政策,尤其是中央政府与地方政府之间需要针对不同层面、不同情况制定相应的改革政策,消除可能产生国有资产流失的政治顾虑以及个人身份转换的职业发展顾虑。
此外,要进一步明确混合程序与资产评估制度,做到客观公正、交易透明、运作规范,同时加强相关政策的落地,避免出现“非公36条”和“新非工36条”等政策落实时出现的“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”问题,加强混合所有制顶层设计的政策连续性及执行有效性,实现混合所有制改革相关政策执行的稳定预期。
(二)完善混合所有制改革的产权制度安排
国有企业深化混合所有制改革应完善国有企业发展混合所有制的制度安排,以制度建设降低混合所有制改革的交易成本,通过完善产权制度提高国有企业混合所有制改革的发展效率。国有企业发展混合所有制需要完善和健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,提高产权意识,树立正确的产权观念;健全公有产权制度,完善混合所有制发展的国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为,以制度化促进国有产权保护,防止混合所有制改革与发展中的内部人任意支配国有资产行为,防止国有资产流失;坚持公平的市场原则,依法行政,健全私有产权制度,保护私有产权的合法权益,做到私有产权不可侵犯,以完善的国有产权制度与私有产权制度,共同促进新时代国有企业深化混合所有制改革的健康发展。
(三)坚持混合所有制改革的市场化选择
国有企业深化混合所有制改革是新时代国企改革与高质量发展的重要方向与路径,但并不是所有国有企业都适合混合所有制改革,新时代国有企业深化所有制改革必须坚持“宜混则混”的原则。各级政府和国有企业主管部门应减少对国有企业混合对象的行政干预,对于技术落后、低效低能、资不抵债的僵尸企业不能强制或变相混改,杜绝“拉郎配”。国有企业混合所有制改革需要在混合对象与混合方式上“因需而宜”,坚持混合对象与混合形式的市场化选择方式,规避逆向选择风险,积极鼓励通过纵向一体化、横向一体化、兼并、重组、出资新建、项目投资、资本混合等多种形式的混合所有制改革。
(四)完善混合所有制现代化治理体系
国有企业混合所有制改革成功与否的关键在于混合后的治理体系与治理能力能否激发出混合所有制的活力与竞争力。新时代国有企业深化混合所有制改革应从公司治理、关系治理、外部治理三个方面完善混合所有制现代治理体系。
一是完善混合所有制公司治理,加强混合所有制内部的人事、财务、管理等相关制度建设,构建股东大会、董事会、监事会的“新三会”与党委会、职代会、工会的“老三会”之间相互制衡与监督的稳定治理结构,重点推进混合所有制董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,充分发挥混合所有制董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。
二是要构建混合所有制关系治理机制,完善国有企业发展混合所有制的长远预期,降低国有企业与私有企业发展混合所有制的一次性博弈风险,提高国有企业混合所有制改革的贴现率预期水平,建立基于声誉机制与信任机制的混合所有制自动履约机制。
三是建立混合所有制外部治理机制,大力推进股东代表、董事及职业经理人的竞争性外部市场,完善和健全促进混合所有制改革的资本市场、产品市场、信贷市场建设,积极引进和发挥银行、保险公司、共同基金、养老基金、投资公司、信托公司等机构投资者的外部治理,建立和完善促进混合所有制改革和发展的社会伦理、道德、文化环境约束。
(五)健全混合所有制改革的政府监管体系
国有企业深化混合所有制改革既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要发挥政府监管的基础性作用,新时代国有企业深化混合所有制改革应加强混合所有制改革的法律监管、分类监管、分层监管。
一是健全法律环境,确立混合所有制企业的法律地位,保护混合所有制各方的合法收益,完善和健全《公司法》《企业国有资产法》《物权法》等相关法律法规,加强和完善促进政府监管混合所有制发展的相关立法,实现政府对国有企业发展混合所有制的全流程监管,使混合所有制企业的建立、组织、经营、分配、转让、退出、清算等活动纳入法治轨道。完善私人财产保护和监管的相关立法,明确产权主体对私人财产的责、权、利,保障私有财产不受侵害,同时对私人财产产权主体的违法违规行为,政府监管也需要做到有法可依,执法必严。此外,混合所有制监管机构需要设立独立的外部机构,应加强和完善混合所有制监管机构的纪律检查与法律约束,健全混合所有制监管机构监管条例与立法,避免混合所有制管制的“合谋”,防止管制俘获和寻租行为。
二是完善混合所有制分类监管体系。对于国有绝对控股形式的混合所有制企业应着重对国有资本进行监管,加强对国有绝对控股混合所有制企业的重大投资业务、国有资产增值考核、国有资产代理人激励约束的监管和考核;对于国有相对控股形式混合所有制企业应加强暗箱操作、机会主义、控制权侵占等违法、违规、违约行为的监管与惩罚;对于国有参股形式混合所有制企业应着重加强对混合所有制企业国有资产保值、增值及社会产品提供的监管。
三是健全混合所有制改革在微观、中观、宏观不同层面的多层监管调控体系。在微观层面,加强对妨碍混合所有制发展的竞争性市场建立和影响公平市场竞争环境的各类规定、做法的废除与清理,加大反垄断与不正当竞争行为的管制力度,破除条块分割和地方保护主义,完善竞争性市场,降低混合所有制资产投入的专用性程度,促进各类资本的有效流动,减少混合所有制的进入和退出壁垒,建立和完善混合所有制产权交易和股权转让的评估程序,降低交易成本,防止国有企业与私有企业混合合谋产生国有资产流失。在中观层面,加快国有经济布局和结构调整,积极推动国有企业混合所有制改革的国有产权流动、生产要素再组合与国有资源重新配置,积极拓宽混合所有制的混合边界,鼓励和引导民间资本进入市政公共事业、社会事业、金融服务业、基础设施建设等领域,加快能源、电力、交通、通讯等垄断性行业的混合所有制发展进程,拓宽国有企业混合所有制改革的产业空间。在宏观层面,健全调控体系,消除因根本不确定性引起的经济波动,完善促进混合所有制改革发展的财税优惠政策,减少混合所有制发展的沉淀投资数量;建立稳定、有序的货币供给与信贷市场,降低混合所有制发展的交易成本;积极推进自由贸易区和国际投资范围,促进各类资产的国内外市场流动,降低制度性资产专用性,创造促进国有企业混合所有制改革的良好外部环境。
责任编辑 李烝
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