时间:2019-10-23 作者:刘军|周林 作者单位:湖南省衡阳市财政局
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摘要:
随着我国经济进入转型升级期,政府引导基金也快速发展,据不完全统计,目前全国有政府类产业基金1000多只,资金规模达到上万亿元。通过政府出资引导更多资金流向实体经济、流向创新产业,对地方经济发展起到了很好的推动作用。笔者以湖南省衡阳市政府产业基金为例,探讨地方政府产业基金的发展模式及存在问题,同时提出相关建议。
衡阳市产业基金总体情况
为充分发挥政府财政资金的引导、杠杆作用与乘数效应,鼓励和引导社会资本共同投资衡阳市境内项目和企业,衡阳市于2017年12月正式成立了产业基金管理委员会,印发了《衡阳市产业投资基金管理办法》,管理委员会办公室设在市财政局。
(一)基金架构。由衡阳市与湖南财信金控共同发起设立规模30亿元的衡阳市产业投资基金母基金,其中衡阳市政府认缴出资人民币15亿元,财信金控募集人民币5亿元,后续双方共同通过滚动出资、募集社会资本等方式筹措人民币10亿元。通过组建子基金加直投项目相结合的方式,投资总规模最多可放大到100亿元。产业基金存续期限暂定8年,其中投资期不超过5年。目前第一批母基金政府出资3亿元已到位。
(二)投资领域。产业基金支持领域主要包括“中国制造2025”、有色...
随着我国经济进入转型升级期,政府引导基金也快速发展,据不完全统计,目前全国有政府类产业基金1000多只,资金规模达到上万亿元。通过政府出资引导更多资金流向实体经济、流向创新产业,对地方经济发展起到了很好的推动作用。笔者以湖南省衡阳市政府产业基金为例,探讨地方政府产业基金的发展模式及存在问题,同时提出相关建议。
衡阳市产业基金总体情况
为充分发挥政府财政资金的引导、杠杆作用与乘数效应,鼓励和引导社会资本共同投资衡阳市境内项目和企业,衡阳市于2017年12月正式成立了产业基金管理委员会,印发了《衡阳市产业投资基金管理办法》,管理委员会办公室设在市财政局。
(一)基金架构。由衡阳市与湖南财信金控共同发起设立规模30亿元的衡阳市产业投资基金母基金,其中衡阳市政府认缴出资人民币15亿元,财信金控募集人民币5亿元,后续双方共同通过滚动出资、募集社会资本等方式筹措人民币10亿元。通过组建子基金加直投项目相结合的方式,投资总规模最多可放大到100亿元。产业基金存续期限暂定8年,其中投资期不超过5年。目前第一批母基金政府出资3亿元已到位。
(二)投资领域。产业基金支持领域主要包括“中国制造2025”、有色金属加工和盐卤化工、文化旅游、现代农业、电子信息和文化创意及重大招商引资、重大并购重组、重大科技成果转化、重大军民融合等领域。总投资规模和每期投资规模根据市委市政府决策部署和社会资本募集情况确定。为确保资金支持衡阳产业发展,管理办法规定子基金主要投向市内,特设子基金原则上全部投资于市内企业项目。
(三)基金运作。产业基金所有权和管理权分离,委托专业团队管理,政府出资与社会资本同股同权,“募、投、管、退”按市场化运作。
“募资”:政府发起设立引导基金,母基金再通过发起子基金放大带动社会投资投向实体经济。为发挥资金杠杆效应,管理办法规定,子基金组建不得低于1亿元,其中政府出资部分不超过25%,且对单个企业和项目的投资不得超过子基金总资本的20%,原则上不得控股。母基金采取认缴制,分期与社会资本同步到位。
“投资”:母基金通过设立子基金投资具体项目,由托管机构发起吸引社会资本。项目投资实行市场化运作,政府部门不干预管理机构投资决策。
“管理”:为吸引社会资本参与,收益由社会资本优先分红并适当让利社会出资人或基金管理机构;产业引导基金参股子基金的分红、退出后的本金和收益缴入国库,纳入预算统筹安排。如出现亏损,首先由子基金管理机构以其在子基金的出资承担,剩余部分产业引导基金和其他出资人按出资比例、以出资额为限承担。
“退出”:母基金参股的子基金存续期满后,按照协议约定退出,存续期未满,如达到预期目标,产业引导基金出资部分可通过股权回购、转让、清算等方式适时退出。
(四)基金招募。在子基金招募过程中,重点把握两条:一是募资比例,政府出资部分只是引导,社会资本必须占多数;二是投资领域,项目主要投资于衡阳,投资后能不能为衡阳市带来经济效益,增加税源、促进就业、支持企业做大做强、带动产业链发展等。今年9月,衡阳市产业基金与启迪科服和天图资本分别发起设立8亿元的“启新和康健康产业基金”和10亿元的“现代农业及消费品创新产业基金”。
存在的问题
(一)对产业基金的理解和认识有偏差。政府产业基金是不以营利为目的的引导基金,产业投资基金和传统的财政资金支持有一个最大的区别,就是将财政资金由无偿投入改为股权投入。政府在产业基金投资方面,只负责把控投资方向、地域以及产业带动的效应等原则问题,不干预基金的运行管理,完全按照市场化原则运行,政府最重要的作用就是引导社会资金进入产业投资领域,而非直接从事产业投资。政府不能直接对项目进行投资,而是通过招募子基金管理机构,并通过它们募集社会资本来组建基金,然后再投资具体项目。在前期产业基金运行过程中,由于认识方面的偏差,一些部门和领导有时候会推介一些项目要产业基金支持或是希望把市级产业基金作为园区招商引资的配套资金来源。而事实上基金管理机构投资完全是市场化运作,要考虑市场状况、风险、收益等多方面因素来确定。
(二)投资机构募资难度大。组建子基金,地方政府出资一般不超过25%,社会资本需要募集75%,募资的难度较大。其他不少地方的政府出资比例都高于衡阳。如山东省级引导基金股份一般不超过25%,但允许省、市、县各级政府共同出资扶持子基金,共同出资比例不超过子基金注册资本或承诺出资额的40%;广西崇左市对多级财政性资金(包括省市县各级财政)参与设立的子基金,财政性资金共同出资比例不超过子基金规模的50%。随着金融去杠杆的深入推进和地方债务的清理规范,特别是资管新规出台后,对LP(有限合伙人)的门槛明显提高,加剧了募资的难度。从衡阳市前期的子基金招募来看,不少投资机构都提出了只负责管理不负责募资,在这种背景下组建子基金难度很大。
(三)可投项目比较匮乏。目前各地政府引导基金都会对投资地域和行业做出严格界定。如不少地方都规定不得低于2/3投资于本地区域内,而实际上产业投资活跃区域大部分都集中在深圳、杭州、苏州、厦门等发达地区,在地级市的优质项目比较少。一些真正好的优质项目,很多基金公司抢着去投,由于产业基金运作决策过程长,还有些基金公司不愿意和政府合作,自己直接投。有些政府认为比较好的项目,基金公司在投具体项目时,对项目风险、收益都很慎重,有时候即使项目很好,但是由于双方在企业估值、股份份额方面存在一定的分歧,也会导致投资失败。所以,不少地方政府设立的产业基金都趴在账上,投不出去。
思考及建议
(一)坚持市场化运作。坚持“参与不控股、监督不主导、考核不指挥”的“三不”原则,确保子基金在必要监督下的市场化、专业化、独立化运作。无论是政府部门还是母基金托管机构,都不可能在每一个细分行业均积累成功投资经验、配备可靠专业人员。因此,在子基金层面,必须依靠专业化的机构和企业,按照市场化的原则来主导基金运行,政府主要是按照基金管理办法,对基金的整体运行情况进行监督和引导。参与不控股,是指政府出资的部分参股子基金管理机构(GP),以确保参与权和知情权,但是绝对不控股、不主导管理机构的运行,子基金完全市场化独立运作;监督不主导,是指政府一般不参与子基金的投资决策委员会,即使参与也是委托母基金托管机构派员参加,也不在投决会中谋求一票否决权,投资决策由社会资本独立做出,但是会以观察员的形式监督基金运行,并要求子基金管理机构必须按时按要求报送相关情况和资料;考核不指挥,是指对机构进行考核,达到优秀等级的才会给予申报子基金的资格,并定期进行动态考核,一旦子基金运行的考核评分没有达到既定要求,就要采取相应的纠偏和惩戒措施。
(二)积极主动招揽知名投资机构。以“引资金、引产业、引智力”为主要目标,大胆“走出去”,积极主动地招揽国内优秀知名投资机构。积极宣传交通、教育、工业基础等优势,让机构深入了解衡阳的资源、环境和政策,激发机构投资的热情。同时,对本市有意向合作的、发展前景较好的项目,将其纳入产业基金储备项目库,重点向各投资机构推介。
(三)出台金融、投资机构优惠政策。衡阳市今年出台了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》,对落户在本市的各类人才给予一定购房补贴、引进人才奖励等,但对股权投资机构、金融机构落户在衡阳没有专门政策。如长沙市湘江新区的基金小镇,对投资机构在当地购买和租用办公用房的给予一次性补贴或租金补贴,个人所得税按当年税前工资薪酬的6%予以奖励。目前,衡阳市正在积极筹备打造金融街,可以参照长沙湘江新区的做法,制定金融、投资机构优惠政策,对基金管理机构、基金管理人才、产业链扶持和优质服务等给予一定奖励,吸引更多资本集聚。
(四)制定考核激励机制。合理制定对托管机构的考核激励机制,重点对子基金的组建、募资、投资及项目收益的情况进行考核,既要避免基金不投或投资过慢,也要考虑到投资后的效益。要通过激励手段使母基金管理团队的利益与引导基金的政策效益尽可能趋同,提高产业基金运作效率。
责任编辑 张敏
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