时间:2019-10-23 作者:何代欣 作者单位:中国社会科学院财经战略研究院
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摘要:
加快建立现代财政制度,是党的十九大对财政工作提出的新要求。如何发挥现代财政制度的基础和支柱作用?《2018年政府工作报告》进一步给出了具体方案,大致包含两个方面的内容:第一,加强财政自身建设。在政府收入、支出、体制和预算方面全面深化改革,提高财政站位、发挥财政职能。第二,积极财政政策的重点是聚力增效。加强财政、货币、产业、区域政策的协同配合,保持宏观政策的连续性和稳定性。事实上,上述两个方面并不是独立前行、分头推进,而是在各个层面,诸多细节体现出彼此联系、有效互动。站在改革开放40周年的历史新起点,我们来解析一下财政定位提升原因及过程。
全面深化改革中的各领域都能看到财政的支撑作用。供给侧结构性改革指向了我国经济发展方式的转变。财政通过减税、补贴和体制调整,为改革源源不断地输送动力。然而,我们依然能够清晰发现,为“工业国”打造的现行财政制度面临较大的转型压力。很多改革都有“时间紧、任务重”的特征。收入层面,间接税与直接税的比重逐步调整;支出层面,民生消费类支出开始超越投资建设类支出;预算层面,预算管理规模及体制的调整成为国家治理体系现代化的核心内容之一;管理层面,财政绩效提升难度增...
加快建立现代财政制度,是党的十九大对财政工作提出的新要求。如何发挥现代财政制度的基础和支柱作用?《2018年政府工作报告》进一步给出了具体方案,大致包含两个方面的内容:第一,加强财政自身建设。在政府收入、支出、体制和预算方面全面深化改革,提高财政站位、发挥财政职能。第二,积极财政政策的重点是聚力增效。加强财政、货币、产业、区域政策的协同配合,保持宏观政策的连续性和稳定性。事实上,上述两个方面并不是独立前行、分头推进,而是在各个层面,诸多细节体现出彼此联系、有效互动。站在改革开放40周年的历史新起点,我们来解析一下财政定位提升原因及过程。
全面深化改革中的各领域都能看到财政的支撑作用。供给侧结构性改革指向了我国经济发展方式的转变。财政通过减税、补贴和体制调整,为改革源源不断地输送动力。然而,我们依然能够清晰发现,为“工业国”打造的现行财政制度面临较大的转型压力。很多改革都有“时间紧、任务重”的特征。收入层面,间接税与直接税的比重逐步调整;支出层面,民生消费类支出开始超越投资建设类支出;预算层面,预算管理规模及体制的调整成为国家治理体系现代化的核心内容之一;管理层面,财政绩效提升难度增大,财政部门却不掌握全部的“主动权”。
积极财政政策从“规模扩张”向“效益提升”转型。1998年之后,积极财政政策的总基调几无变化。这是财政政策上升为国家宏观调控第一层面工具的体现,也是财政定位提升的主要标志。“积极”二字基调不变,不等于政策目标没有调整。如果说过去20年我们关注把财政的钱花出去,拉动经济增长,那么近一段时间我们关注把财政的钱花出成效,带动经济转型。一个目标的微调,财政政策所要迎接的挑战却不是一点点。首先,财政政策压力加大。我国GDP总量增大,令财政刺激规模相应提升。当10年前我们为一揽子的4万亿元投资惊叹时,一定未曾想到2017年的财政支出规模已经超过20万亿元。其次,运行风险有所增加。我国政府债务问题在2012年之后受到重视。地方政府债务规模过大、结构不合理导致的一系列风险尚未根本解除。去杠杆中的一个重点是政府部门,仅靠财政力量难以再大规模增支。最后,政策效果亟待评估。作为宏观层面的“大动作”,有效的财政政策却大都反映在中微观层面。产业和区域的转型进程,人们生活质量的改善程度,企业创新及盈利的变化方才刻画出财政政策成效。这方面的情况,我们了解得并不充分。
财政改革为财政政策作用发挥奠定了坚实基础。财政政策要落地,不是“一声令下”那么简单。财政改革作为推动财政政策作用发挥,实现宏观调控目标的“主线索”,其作用日渐显现。其一,财政改革与财政政策之间的关系变得紧密。我国历次财政改革中,体制与制度变革是重点。收入体系、支出体系、管理体系和预算体系,构成财政改革的四大板块。继续沿用解决财政内部问题的传统做法,在今天似乎显得狭窄了一些。原因在于,积极财政政策令财政职能不再单一,定位也有所变化。放置在宏观调控的框架,财政改革牵涉到国民经济与社会发展的许多具体问题。其二,财政改革既着眼体制机制调整,也看中政策效果发挥。财政定位提升并不意味着体制机制调整的任务不重要、不紧迫。相反,财政主动作为,以财政改革推动其他各项事业改革,甚至引领总体改革的方向更加明确。财政政策无论如何只是一个中短期的制度设计,而财政改革却往往立足长远。因此,实现改革改革与财政政策之间的交流互进,很大程度上是要处理好时间序列上的前后搭配问题。其三,结构性改革下的积极财政政策复杂性增加。今年的政府工作报告依然将实施供给侧结构性改革作为工作的主要目标。从世界范围来看,以积极财政政策推动经济结构调整的现成经验并不多,这个时代更为稀少。因为各国财政实力实在不足以推动全方位的重大转型。如果说1998年和2012年两个阶段的“积极财政政策”还有凯恩斯主义的典型特征,那么当前的积极财政政策或许真的体现了“中国特色”乃至在探索“中国模式”。其四,转型中的财政体制与财政政策会有一个磨合过程。经济转型的大背景令环境的不确定性提升。参考斯坦福大学尼克·布鲁姆教授团队给出的全球经济不确定指数:过去四十年,中国经济发展不确定性体现为自身变革与外部冲击的双向驱动。正是在这样的局面下,财政体制与财政政策之间存在的“提速换挡”难以避免。为磨合过程做好各方面准备,有助于降低不确定性所带来的风险。
财政政策侧重在中微观层面推动财政改革。诚然,我们认为财政改革周期更长、格局更大,且推动改革却需要多方面的力量。眼下,财政政策发挥的作用则不完全限于宏观调控领域,其从中微观层面影响财政改革的可能性在增加。当政府掌控经济运行逐步常态化,中国式积极财政政策正在更新传统认知的时候,财政政策推动财政改革悄然展开。第一,积极财政政策体现了中央制国家对整体发展目标的追求。从信息理论角度看,国家实施积极财政政策是指向整体发展目标的明显信号。实现中华民族伟大复兴,经济快速发展所累积的物质基础极为重要。积极财政政策便是推动发展,促进转型的直接动力。第二,实施积极财政政策是对财政活动方式及运行模式的调整。积极财政政策的典型特征是财政扩张,但扩张的方式有所变化。在经历了“两轮”大规模的财政增支计划之后,积极财政政策开始面向重点领域,关注中微观层面。传统财政体制也在财政政策方向变化的过程中受到影响。无论是减税降费、还是去杠杆、补短板,都是财政活动服务发展目标,具体来说是政策目标的行动。应该讲,目标在变,体制机制也在转型。第三,扶贫攻坚、生态保护和风险防控等重点领域都有财政政策推动财政改革的身影。中央与地方财政关系中,财力分配及运行方式的变动一直是核心内容。关系到发展全局,牵涉到宏观大局的具体工作,中央与地方如何协调,愈发成为关注焦点。扶贫攻坚、生态保护和风险防控是十九大报告指出的重点领域,还是今年政府工作报告提及的关键工作。要圆满完成上述目标,财政政策必然有所倾斜,但要体现工作成效,财政改革是绕不开的核心内容。第四,更广泛的民生改善层面短期在政策,长期看改革。满足人民群众对美好生活的向往,财政政策和财政改革皆不能缺位。我国GDP构成中消费占比已经超过60%,人民群众从满足吃饱穿暖的一般性消费,到期望达成幸福美满的改善型生活,财政肩负的压力还不小。财政政策在快速填补公共服务短板,改善公共设施质量上有发挥空间。财政改革则是从根本上改善公共资源分配和提升公共资金效率的办法。
提升财政定位要既要关注财政政策,更应重视财政改革。如何在提高财政站位、发挥财政职能,同时实现政策聚力增效,还有一些可以进一步完善或者注意的内容。
首先,内部改革和外部推动下的财政转型正在发生。财政从来走在改革前列。1994年分税制财税体制的成功经验,证明了内部改革与外部推动下的财政转型有迹可循。调整政府间收入分配格局,建立有效的财政激励机制找准了当时问题关键,并以此奠定了社会主义市场经济体制的财政基础。当前,间接税向直接税体系的过渡,投资性支出转变为民生性支出,预算管理走向规范、公开、透明,财政管理注重绩效提升等,都是财政改革已经迈出的步伐。这些步伐将在加快建立现代财政制度的框架下,细化流程进度、制定时间节点,逐步体现为我国财政转型的成效。
其次,提高财政站位要善于发现典型事实并有效解决关键问题。改革的经验从来都是重点突破、典型示范。全面深化改革要求财政站位不能也无法躲在重点工作的背后。扶贫攻坚、生态保护和风险防范,表面上是财力供给、政府间事权与支出责任划分、财政与金融协调等工作,背后则是财政活动带动其他领域改革,推动体制机制变革的实质性举措。财政活动中的政府收入体系、支出体系、预算体系和管理体系,都会在重点工作中发挥积极作用,甚至是枢纽作用。
第三,财政体制机制调整要与积极财政政策紧密对接。新时代财政改革与财政政策都有“新”气象。宏观调控方式转变下,积极财政政策依然要靠财政提供的资金保障与体制保障。也应看到,单靠财政支出推动经济转型的时代可能正在远去,而通过财政活动撬动各方力量实现经济可持续发展的格局正在形成。财政部门与金融机构紧密合作防范系统性经济风险,财政资金与社会资本共同开发公共基础设施,都是新的变化。除了收支,财政体制机制开始面向更多的经济部门乃至社会领域。因此,现代财政制度要求建立“大财政”体系。积极财政政策则是推动财政走出来的重要一环。
第四,要将落实积极财政政策作为财政部门引领改革的抓手。改革涉及诸多方面。积极财政政策是宏观政策的第一层面,但不是唯一的层面。财政部门落实财政政策,既属于完成本职工作,也能够发挥引领作用。而且这样的作用,较之过去40年或许更加明显。因为在改革攻坚阶段,大多数属于结构性问题,且集中在中微观层面,其影响则是系统性的。所以,财政政策在扭转结构失衡、推动创新发展上有了比较大的施展空间。按照党的十九大报告的要求,坚持市场化改革方向,坚持提质增效的总体发展战略,经由财政部门之手落实的积极财政政策,将会发挥不可替代的功效。
责任编辑 李艳芝
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