党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设和生态环境保护作出一系列重要讲话、重要论述和批示指示，形成了科学系统的生态文明建设重要战略思想。践行这一重要战略思想，需要进一步健全生态补偿体制机制。本文结合生态文明建设“三期”叠加以及治理现代化的背景，探讨建立生态补偿多元融资机制的理论认识，并提出相应的政策建议。

“三期”叠加背景下健全生态补偿机制更为迫切

生态文明建设是经济发展方式转变的重要内容，也是经济发展方式转变的重要手段。我国进入高质量发展的阶段，加大力度推进生态文明建设是高质量发展的根本要求。习近平总书记对当前我国生态文明建设阶段作了准确定位，提出“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”从关键期、攻坚期、窗口期“三期”叠加的论断可以看出，加大力度推进生态文明建设十分紧迫。生态补偿是生态文明建设的重要方面，生态补偿机制是生态文明制度体系的重要方面，加快推进生态文明建设，需要健全生态补偿机制。

治理现代化要求构建多元化生态补偿融资机制

生态治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。在国家治理现代化中，生态治理的地位越来越重要。推进生态文明建设，提升国家生态治理体系和生态治理能力现代化，是一个长期的过程，不仅需要依赖于规范稳定的制度环境而形成“硬约束”的长效机制，而且需要各生态治理主体间的良性互动。政府、企业、社会组织和居民，都是国家生态治理的主体，国家生态治理能力不仅反映政府在生态保护、生态建设、开发和管理方面的能力，而且反映企业、社会组织和居民在生态保护、生态建设方面的素质和能力。因此，构建多元化的生态补偿资金机制，不仅是经济新常态下财政政策的现实选择，而且是生态治理现代化的客观要求。

按照生态治理现代化的要求，多元化的生态补偿融资机制的构建应从政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府、政府内部各部门之间的良性互动关系出发，明确各治理主体的责任，形成激励相容机制，实现各主体协同共治，共同承担生态治理责任。

建立多元化生态补偿融资机制的对策建议

“十一五”时期以来，我国环境保护和治理力度不断加强。在生态保护补偿方面出台了一系列财政支持政策，森林、草原、湿地、水流、荒漠、海洋等领域的生态补偿机制建设取得了阶段性进展，重点生态功能区转移支付制度已经基本形成，2008—2017年中央财政累计安排重点生态功能区转移支付资金达3727亿元。此外，还安排了森林生态效益补偿资金、草原奖补资金、湿地生态效益补偿试点资金等，在生态保护与生态建设方面都发挥了积极作用。但是，我国加快生态文明建设目标任务艰巨，生态保护补偿需要巨量的资金。国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应。与生态保护补偿的巨量资金需求相比，现行生态保护补偿支持政策尚显不足。亟待建立多元化的生态补偿融资机制，破解推动生态文明建设的资金瓶颈。推动跨区域生态产品提供，需要进一步完善体制机制。

（一）明确生态产权。建立自然资源资产产权制度。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立各项权益交易制度，建立全国性生态产品交易市场，使保护者可以通过生态产品交易获得收益。

（二）强化一般性转移支付的生态功能。在中央对地方一般性转移支付测算中，建议加入地理区位、地形地貌、植被覆盖度、生态地位等环境因素作为生态功能指标，并赋予较高权重，同时重点考虑地区人口密度和社会经济发展相对指数等财政均等化因素。通过生态全因素测算，提高转移支付系数，加大对生态保护重点地区的财政支持力度。

（三）规范政府间横向生态补偿转移支付。总结流域上下游之间横向生态补偿转移支付制度的实施经验，建立生态保护者和受益者之间、生态保护补偿利益相关者之间跨地域合作联动机制，实现利益共享，成本共担。规范政府间横向生态补偿转移支付制度。一是建立“横向转移支付生态补偿基金”。资金来源可包括：生态补偿横向转移支付资金；整合汇集原有的与生态环境保护相关的财政资金；一定比例（如30%）的环境保护税收入等。二是明确生态补偿的范围。生态补偿横向转移支付的规模，根据各地区财政承受能力和共同认定的应弥补成本总额（包括生态提供区生态环境保护成本与发展机会损失成本），经各方协商谈判确定。三是设置与财政收入增长幅度挂钩的动态调整机制。

（四）拓展生态补偿资金来源。一是加快发展绿色金融。根据《2017年中国绿色债券市场报告》，截至2017年12月31日，债券市场上发行贴标绿色债券2486.1337亿元。未来应推动我国开发性金融机构、商业金融机构、实体企业、地方政府等积极探索发行绿色债券，扩大绿色债券发行主体类型和投资者范围。探讨实施差异化风险监管政策，针对绿色信贷占总贷款比重较大的银行研究实施差异化的存贷比监管要求，调整资本充足率计算中风险资产计算的绿色信贷风险权重，促进绿色信贷发展。完善配套政策措施，促进绿色金融产品的落地。二是优先发展生态PPP项目。根据全国PPP综合信息平台项目管理库的数据，截至2018年5月，我国共有生态建设和环境保护项目931个，占总入库项目的7.46%。在未来地方政府发展PPP项目空间逐步缩小的情况下，鼓励地方政府优先发展与生态保护补偿相关的PPP项目，科学设计生态PPP项目，促进其规范发展。三是建立市场化运作的生态补偿基金。进一步整合生态环保相关财政资金，积极引导社会资本参与，建立市场化运作的生态补偿基金。采用股权投资方式重点支持以PPP和第三方治理模式实施的重大生态保护和环境治理项目，参股项目公司。基金的募集、投资、管理、退出均按照市场化原则运作。四是探索发行生态环保彩票。可考虑在总结体育彩票、福利彩票发行管理经验的基础上，试点发行生态环保彩票，筹集资金设立生态环保彩票基金，专户管理，用于生态保护补偿。

（五）建立政策补偿、空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式。一是政策性补偿。针对生态提供区，可出台财税、金融、产业指导、区域等多方面的扶持政策，吸引并鼓励绿色产业和项目落户，同时在公共基础设施建设上给予一定的倾斜政策，为当地发展生态旅游、生态农业、环保产业等创造良好的条件，增强其自身“造血”功能。二是异地开发式空间补偿。可在生态受益区中选择区域设立开发区，安排那些合乎一般环保要求却因达不到生态提供区的高环境标准而无法落户的招商引资项目，由生态提供区参与经营，合作开发，产生的收益由双方按协议比例分成。通过这种模式弥补生态提供区的发展机会损失。三是智力支持补偿。生态受益区可以每年有计划地帮助生态提供区培养管理、科技方面的人才；定期派送污染治理、生态保护、生态产业方面的科技人员，协助当地保护生态环境和发展绿色经济；组织专家、环保志愿者开展绿色教育，提高当地居民的生态意识，帮助他们掌握环保知识和技能。四是市场运作模式。探索建立水资源配额交易，形成以上下游协商谈判为基础的市场交易方式。

（六）研究实施绿色GDP及生态系统生产总值（GEP）经济考核评价体系。加快研究并积极实施绿色GDP（绿色国民经济核算体系），在传统GDP中扣掉自然资源耗减成本以及环境污染损失价值和退化成本。研究建立GEP经济考核评价体系，通过计算森林、荒漠、湿地等生态系统以及农田、牧场、水产养殖场等人工生态系统的生产总值，评估生态系统状况，形成生态系统产品与服务价值的衡量标准，为准确测算生态保护区的贡献和补偿标准提供依据。

【本文系国家重点研发计划课题《生态补偿融资机制与政策研究》（2016 YFC0503406）的阶段性成果】

责任编辑 张小莉