时间:2019-10-23 作者:戚小如丨段国海 作者单位:江苏省常州市财政局
[大]
[中]
[小]
摘要:
财政支出结构固化是一种形象的描述,主要是指各方面的财政支出呈现刚性,调整难度很大。固化现象的背后反映出两方面突出问题:一是长期基数加增长的预算编制模式,部门间守盘子、争盘子现象严重,原有的利益格局难以打破,资金整合、统筹难度不断加大,难以实现财政资金使用绩效的最大化;二是专项转移支付固化日益严重,未能有效发挥其应有的功能。财政支出结构固化的问题不是财政管理及技术手段能简单解决的问题,最深层次的涉及政府治理体系的架构,即财政支出结构的优化程度,主要由政府治理体系完善程度决定。因此,提出如下破解之策:
(一)完善政府职能定位。首先,要把本不属于政府承担的事项真正放手,把有限的财政资源配置到发挥最大效用的地方,如重点保障重大项目、民生等方面。对于非政府亟需解决的或可通过市场化手段解决的一些公共服务,可通过政府购买服务的方式,充分发挥市场的主体地位。否则,庞大的事权必然需要庞大的财力来支撑,而近年来经济进入新常态及推出的系列减税降负举措,现有的财力难以维系政府庞大的支出增长,基层政府表现尤为突出。其次,要建立财政事权和支出责任法定机制。通俗地说,就是各级政府“干什么事”、“钱从何来”...
财政支出结构固化是一种形象的描述,主要是指各方面的财政支出呈现刚性,调整难度很大。固化现象的背后反映出两方面突出问题:一是长期基数加增长的预算编制模式,部门间守盘子、争盘子现象严重,原有的利益格局难以打破,资金整合、统筹难度不断加大,难以实现财政资金使用绩效的最大化;二是专项转移支付固化日益严重,未能有效发挥其应有的功能。财政支出结构固化的问题不是财政管理及技术手段能简单解决的问题,最深层次的涉及政府治理体系的架构,即财政支出结构的优化程度,主要由政府治理体系完善程度决定。因此,提出如下破解之策:
(一)完善政府职能定位。首先,要把本不属于政府承担的事项真正放手,把有限的财政资源配置到发挥最大效用的地方,如重点保障重大项目、民生等方面。对于非政府亟需解决的或可通过市场化手段解决的一些公共服务,可通过政府购买服务的方式,充分发挥市场的主体地位。否则,庞大的事权必然需要庞大的财力来支撑,而近年来经济进入新常态及推出的系列减税降负举措,现有的财力难以维系政府庞大的支出增长,基层政府表现尤为突出。其次,要建立财政事权和支出责任法定机制。通俗地说,就是各级政府“干什么事”、“钱从何来”,都要有明确的规则。目前,亟需对各级政府事权作出清晰的划分,对其支出责任进行法律规范,同时在新增支出责任划分上也要有规范的协调机制。最后,要建立与事权相适应的财政体制。即通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。只有在事权划分和支出责任明确的基础上,才能够确定各级政府合意的财权,也才能在确定各级政府财权框架的基础上,根据财力获取效率,完善各级政府共享税分成办法,把适合作为地方收入的税种下划给地方,促进财政转移支付的规范化、法治化,从而确定各级政府的自有财力和转移支付规模。
(二)尽快对有关法定支出规定作出修改。尽管新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定,去年底,中央深改组会议也审议通过了《关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项有关问题的通知》,但由于农业法、教育法、科技进步法等相关法律规章未做修订,每年财政对农业、教育、文化、科技、社保等的增长幅度大多仍是按法定要求执行。这就需要加快部门法治建设的相互协调,对其中涉及财政预算安排的条文作相应的修改。
(三)财政要切实履行资金统筹管理职责。一是完善政府预算体系,全面实行全口径预算。与现代财政制度要求相比,目前的政府预算体系还存在定位不够清晰、分工不够明确、支出结构固化严重、没有形成制度性的统筹协调机制等问题。要充分认识完善政府预算体系的必要性和紧迫性,加快构建新型预算统筹配置和管控方式,清理、整合、规范专项转移支付,严格控制专项项目和资金规模,统筹整合盘活各领域沉淀资金,优化增量资金配置,切实发挥财政资金聚集效应,避免重复安排支出和投向固化,无论政府预算还是部门预算都必须统筹财政资金,全面实行全口径预算,完善政府预算体系,明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系和制度性的统筹协调机制,政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度,履行财政资金统筹管理职责,打破资金使用条块分割,注重建立管理长效机制,切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。二是实行中期财政规划。中期财政规划就是在编制年度预算的基础上,统筹考虑3年本级政府可用财力和部门支出重点、实际支出需求(主要以事权和支出责任法定原则),按照“近详远略”原则同步编制后两年政府及部门收支计划,提前确定3年分年度的收入安排、支出重点和实际支出需求;以后年度在中期财政规划的基础上编制第2年预算和后2年收支计划,依次类推,滚动编制。这样,地方政府预算安排的期限从1年扩展到3年,有利于提高政府及部门工作的前瞻性,保障地方政府重大决策部署落实,实现中长期发展目标;有利于增强政府统筹能力,保障重大改革实施,发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用;有利于提高年度预算的可执行性,建立跨年度预算平衡机制,促进建立全面规范、公开透明的预算制度。
(四)尽快完善部门预算制度。一是加紧制定预算项目设置规则。根据部门法定事权和支出责任科学规范设置预算项目,集中反映部门主要职责,具备可执行性,在保障运行维护合理需要的前提下,更加突出重点,聚集政府重大改革、重要政策和重点项目,有效避免交叉重复。预算项目设置实行分级、分类管理;项目设置按层次分为一级和二级项目;一级项目根据部门履行职能的需要设置并包含若干二级项目;二级项目的设立要与对应的一级项目相匹配;做到预算项目有设置依据、统一规范名称、明细核算内容、项目类型、层级、编码和属性等内容,构建多层次、多维度的项目分类体系。二是全面实行零基预算和绩效管理。按照“统筹使用、打破基数、加强审核、硬化约束”的原则,全面推进零基预算编制改革,把零基预算真正做实,加快建立“能出能进”的财政资金分配机制。提前预算编制时间。原则上从每年7月份启动下一年度预算编制工作,做到预算编制和中期财政规划与“十三五”规划、各类部门专项规划及项目的实施流程和期限的有机衔接,为预算编制留足时间。夯实预算编制基础。全面实行财政供养人员实名制管理,完善机关运行经费预算支出定额标准,加快推进项目支出定额标准体系建设。建立健全临聘人员管理约束机制,切实解决进口不规范、标准不统一、管理不科学的问题。政府购买服务支出主要从既有预算中统筹安排,原则上不增设机构或增加人员编制及经费。改革预算分配方式。取消各部门的预算基数,依据有关政策安排、有关标准和当年财力情况,逐项审核年度支出预算,特别是项目要根据政策要求、单位职能和履职需要(即法定事权和支出责任),与财政中期规划和发展改革三年滚动计划相衔接,逐项审核,合理保障。细化支出预算编制。将支出预算按经济分类细化到款级科目,按功能分类细化到项级科目。建立项目预算评审机制,将评审工作实质性嵌入部门预算管理流程,严把项目入库关,并细化编制到具体实施单位,努力压减年初代编预算规模。深化绩效管理改革,全面推行绩效管理,未细化具体支出项目和设定绩效目标的,原则上不安排预算,切实提高年度预算管控水平。建立健全激励约束机制,定期通报相关绩效评价结果,落实与预算安排的挂钩机制。三是探索部门预算核算新办法。在支出分类功能科目核算前提下,扩展支出分类功能科目核算功能。选择预算管理先进地方进行项目核算法试点,在支出功能分类科目下按照项目设置规则,对项目执行过程中发生的各项费用按照项目和会计科目同时进行核算;或者建立两套账目,一套是按项目进行核算,一套是按现行会计制度进行核算,然后在这两套账目之间建立一种转换关系。项目核算法强调的是目标和实现目标的规划,以及是按规划的项目方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一笔开支,所以它克服了各种预算中所共有的缺点,摆脱了过分地受会计期(月度、季度、年度)时间框框的限制。这样,能实现对项目执行情况的完整归集,能为项目跟踪、监督、绩效和进度分析提供翔实数据,能准确反映项目预算安排科学性和合理性,为破解财政支出结构固化打下扎实的技术基础。
责任编辑 李艳芝
相关推荐