时间:2019-10-22 作者:邵永同 天津商业大学
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摘要:
农业保险是提高农户风险承担能力,保证农业生产可持续发展和发展现代农业的重要措施。发展农业保险既可以降低农户面对生产风险的不确定性,又可以加快实现农业产业化,确保国家粮食安全。但农业保险具有高成本、高赔付和高风险的特征,同时又具有“准公共产品”和“不完全可保”的特性。因此,农业保险虽然可为保险公司带来收益,但潜在损失也很大,这就导致农业保险的费率通常比其他财产险要高。较高的费率直接抑制了农民投保积极性,降低了农民对农业保险的需求。因此,许多国家为提高农民的参保率,通常给予一定的财政补贴以确保其可持续发展。
目前,世界上开展农业保险业务的国家有120多个,其中美国农业保险是运行最成功的国家之一。经过90多年的改革和发展,美国已形成较为完善的农业保险体系,并在农业保险财政补贴方面积累了丰富的经验,为我国农业保险财政补贴政策提供有益的借鉴。
美国农业保险的发展历程
农业保险是美国实施农业保护的一种重要手段,经历了从自由经营到政府直接参与保险业务再到政府进行宏观调控、立法管理和财税补贴的经营模式。
早在1922年,美国就开始考虑将农业保险作为一项政策措施加以推广,同时美国财政部成...
农业保险是提高农户风险承担能力,保证农业生产可持续发展和发展现代农业的重要措施。发展农业保险既可以降低农户面对生产风险的不确定性,又可以加快实现农业产业化,确保国家粮食安全。但农业保险具有高成本、高赔付和高风险的特征,同时又具有“准公共产品”和“不完全可保”的特性。因此,农业保险虽然可为保险公司带来收益,但潜在损失也很大,这就导致农业保险的费率通常比其他财产险要高。较高的费率直接抑制了农民投保积极性,降低了农民对农业保险的需求。因此,许多国家为提高农民的参保率,通常给予一定的财政补贴以确保其可持续发展。
目前,世界上开展农业保险业务的国家有120多个,其中美国农业保险是运行最成功的国家之一。经过90多年的改革和发展,美国已形成较为完善的农业保险体系,并在农业保险财政补贴方面积累了丰富的经验,为我国农业保险财政补贴政策提供有益的借鉴。
美国农业保险的发展历程
农业保险是美国实施农业保护的一种重要手段,经历了从自由经营到政府直接参与保险业务再到政府进行宏观调控、立法管理和财税补贴的经营模式。
早在1922年,美国就开始考虑将农业保险作为一项政策措施加以推广,同时美国财政部成立农业灾害保险部,组成专门委员会处理农业灾害保险事务。1929年世界经济危机爆发,罗斯福政府为了让暴跌的农产品价格回升,在1933年出台了以价格调整为中心的《农业调整法》,虽然未达到预期效果,但农业保险再一次被引起关注。此后,美国农业部对建立农作物保险公司进行论证,最终于1938年出台《联邦农作物保险法》并获国会通过。同年,依法成立联邦农作物保险公司(FCIC),开始小麦农业保险试验。上世纪50年代至70年代,美国FCIC主要对农业保险的保费额度、保费费率和农民参与率进行一系列试验。虽经过42年的试验,但美国农业保险的成绩并不乐观。直到1980年,美国国会对《联邦农作物保险法》进行第12次修订,全面推广农作物保险计划,扩大承保范围,农业保险才得到较快发展。1994年,美国国会再次对《联邦农作物保险法》进行大幅度修订,进一步制定了《克林顿农作物保险改革法》。为鼓励商业性保险公司开展农业保险业务,从1995年起,给19家开展农业保险业务的保险公司提供相当于其农业保险费31%的财政补贴。2000年制订的《农业风险保障法》再次提高保费补贴率,2008年《食品、保护和能源法》规定,对于以企业或全农场为保险单位的保单,大幅度提高其补贴率。2012年,新的美国农业法案《农业改革、食品与就业法》在原有基础上,新设区域农作物保险保费补贴,使可投保农作物从 1980年的30种增加到47种,从而使农业保险的投保率迅速提高。
美国农业保险财政补贴的实施经验
(一)实行差异化的补贴措施。农业生产的风险特征决定了农业保险的费率较高,为鼓励农民积极参保,美国政府经过多年的探索,开发了差异化保费补贴的农业保险补贴机制,分别为基于保险险种、保险单位和保障水平等三个指标确定保费的补贴比例。
首先是基于不同类型险种的差异化保费补贴。依照不同的分类标准,美国农业保险可分为不同类型。按照农业保险的保障机制不同,可分为产量保险和收入保险;按照产品投保主体不同,可分为个体保险和团体保险。不同类型的农业保险,其风险损益结构差异较大,美国针对不同类型的农业保险采用保费补贴的方式也不同。具体为产量保险的保费补贴高于收入保险,团体保险的保费补贴高于个体保险。
其次是基于不同保险单位的差异化保费补贴。在美国,按照保险单位的规模大小不同,可将保险单位分为选择性单位、基本单位、企业单位和全农场单位。基本单位是指参保农民在某个县种植某种作物的全部自有土地和现金租赁土地;选择性单位是指将一个基本单位再分割成若干更小的单位;企业单位是指参保农民在某县种植某种作物的全部土地,包括自有土地和各种租赁土地,通常一个企业单位至少包含两个基本单位;全农场单位是指参保农民在某县种植至少两种作物的全部土地,一个全农场单位至少包含两个企业单位。2008 年的农业法案考虑到保险单位对于保费补贴的差异,要求农民在投保时预先选择其保险单位。由于全农场单位和企业单位具有更高的风险分散效率,美国政府给予较高的补贴比例。
最后是基于保障水平的差异化保费补贴。一般而言,美国农业保险产品的风险保障维持在50%至90%之间,每档相差5%,美国政府把风险保障水平作为确定保费补贴比例的依据,保费补贴比例与风险保障水平成反比。但对于保障水平最低的巨灾保险,则实行全额补贴政策。
(二)委托商业性保险公司经营,政府提供财政补贴。农业保险的具体实施既要投入很多资源又要承担较高的监督成本。但随着农业保险的种类不断增加,农业保险范围日益扩大,美国私营保险公司从事农业保险业务的经验不断丰富,实力越来越强。在这种情况下,为降低成本提高效益,美国政府对农业保险制度进行了重大改革,联邦农作物保险公司逐步退出农业保险直接业务的经营,将农业保险业务完全交给商业性农业保险公司经营或代理,联邦农作物保险公司负责保险政策和规则的制定,并履行稽核和监督等职能。同时,为降低农民购买农业保险的费用,提高农民投保率,调动商业性农业保险公司经营农业保险的积极性,美国政府对商业性农业保险公司的经营管理费提供补贴,经营管理费主要包括日常经营费用、核损理赔费用和销售费用三部分。当然,保险公司进行赔付时,须按照政府制定的核损理赔标准进行,防止出现欺诈、浪费和滥用等违规现象。
(三)实行再保险的财政支持政策。农业再保险支持政策是美国农业保险财政补贴的核心,也是保险公司愿意接收政府的相关约束条件,积极与政府进行农业保险合作,共担风险、共享收益的动力之源。政府为商业性保险公司从事农业保险业务提供成本相对低廉的多个再保险支持政策,通过收益共享激励保险公司积极经营农业保险,通过风险共担促使保险公司在承保和理赔时更加谨慎。美国政府为保险公司提供再保险支持时,往往要施加一些约束条件,这些约束条件通常包括:保险公司必须按照政府的承保规则和核损理赔标准开展业务,必须接受政府厘定的农业保险价格,按照政府制定的价格承保农业风险。此外,美国政府对商业性保险公司所从事的农业保险业务实行优惠税收甚至免税政策,激励更多的保险公司从事农业保险业务。
对我国农业保险财政补贴的启示
近年来,我国农业保险在财政补贴的大力支持下,承保面积和参保农户数等都有了较快的增长,但仍存在一些不足之处有待进一步完善。美国在农业保险财政补贴政策上的成功经验,对我国农业保险财政补贴提供了有益的启示。
(一)加快推出更多的农业保险产品,满足农民多层次的保险需求。我国农业保险财政补贴政策起步较晚,财政补贴的农业保险产品品种少,而且主要根据农作物种植物化成本决定保险金额,保险产品呈现同质化,无法满足广大农民差异化的投保需求,农民投保率不高。因此,我国要根据农民所种植农作物的特点和模式加快推出更多的农业保险产品,满足农民多层次的保险需求。
(二)将保费补贴与其他农业补贴相结合,确保必要的参保率。众所周知,保险的原理建立在大数法则基础上,只有达到一定的投保率,才能起到分散风险的效果。然而,在我国,尽管为农民提供了保费补贴,但农民的投保率依然不高,起不到降低保险公司经营成本提高偿付能力的目的。事实上,已有研究表明,高额保费补贴对提高农业保险参与率的作用有限,而提高参与率较为有效的方法是实行约束性投保措施,即与其他农业补贴相结合,协同推进,以更好地发挥出农业保险的整体效用,从而确保必要的参保率。
(三)实行差异化的保费补贴措施。我国幅员辽阔,各地区引起农作物灾害的因素各不相同,甚至在同一地区,农作物生产的自然条件和风险因素也有很大差异。而从农业保险的理论来看,风险越高、可能的损失越大,则保险费率就越高。因此,在进行报费补贴时,首先要根据不同地区农业生产风险的差异程度,制定差异性的农业保险费率,在此基础上采取差异化的保费补贴标准。实行差异化的保费补贴,既可以在一定程度上减少投保人的逆向选择行为,也可以提高财政补贴资金的使用效率。同时,基于我国目前的财政补贴能力,还无法对所有的农作物提供统一的保费补贴标准,因此,需要根据农业生产实际,侧重对那些影响较大甚至可能会危及我国粮食安全的农作物提供相对较高的保费补贴支持。
(四)充分发挥商业性保险公司的作用。农业保险业务在我国还处于初级阶段,因涉及的环节和需要考虑的因素较多,开展农业保险业务是一项繁杂的巨大工程,光靠政府的力量是不够的。应充分发挥商业性保险公司在农业保险中的作用,将农业保险的业务委托给商业性保险公司经营,由政府对保险公司提供补贴支持。在具体措施上,一方面,政府要制订合理的激励机制,根据保险公司的保费费率和服务质量确定补贴额度;另一方面,政府通过保费补贴的方式提高保险公司收入分担其经营风险,但也不能采取“大兜底”的做法,防止保险公司出现责任淡化、效率不高的现象。
(五)建立健全农业保险的再保险体系。由于农业风险一旦发生,往往会导致保险公司的赔付率较高,赔偿压力较大,影响农业保险业务的可持续发展,需要通过再保险机制在更大的范围内分散农业风险,因此,建立健全农业再保险体系势在必行。可建立多层次的农业再保险体系,首先由商业性保险公司承担农业保险业务,再向商业性再保险公司进行再保险投保,政府可设立政策性再保险公司,然后商业性保险公司可继续向政策性再保险公司进行第二次再保险投保,政府财政补贴可以为商业性再保险公司和政策性再保险公司提供再保险保费补贴,再保险公司亦可探索将再保险产品设计成农业再保险证券投放到市场上募集农业再保险支持资金,扩大农业保险的资金来源。只有当原保险和再保险都无法承担全部农业风险损失时,再利用农业保险财政补贴进一步支付,从而形成健全的农业保险再保险体系。此外,由于我国农民对农业风险的认识不够,参加农业保险的意识不强,为使他们提高认识,更多地参与农业保险投保,需要针对农民开展一系列的农业保险推广和教育活动,国家应对农业保险推广和教育费用提供相应的财政补贴。
【本文系国家社科基金一般项目《基于粮食安全视角的粮食生产与期货市场对接研究》 (项目编号:14BJY135)的阶段性成果】
责任编辑 雷艳
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