行政事业单位管理的国有资产数量和质量逐年提高,与国有资产相关的公共事务、公共产品和服务提供的作用日益重要。2006年,财政部出台《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,提出加强行政事业单位国有资产管理。但在实际工作中,尤其在基层行政事业单位中,政策的落实效果、资产管理机构和人员的设置,以及资产结构等方面均存在诸多问题,“重预算、轻资产”“重实物、轻效益”“重购置、轻管理”等现象比较普遍,闲置不用、利用率不高、账实不符甚至丢失、损毁等情况不同程度存在。本文以山东省潍坊市为例,分析当前行政事业单位国有资产管理中的问题及对策。
潍坊市行政事业单位国有资产管理的主要问题
(一)行政事业单位资产管理水平有待提高。一是部分单位内部资产管理制度不健全,未设置资产管理卡片或台账,或者资产管理卡片信息不全、不规范,实物管理混乱,基础管理信息缺失。二是部分单位财务人员更换频繁,财务交接不清,往来款长期挂账,不及时进行清理,最终形成历史遗留问题,难以核实。三是部分单位财务、资产管理人员对行政事业单位资产管理相关规定学习掌握不够,造成资产管理不规范,甚至出现将经营收入、以前年度结转结余资金放在往来款中以隐匿财政收入等违规情形。
(二)国有资产运行效率低下。一是规模较大的土地、房屋等资产由于产权上存在权属不清、两证不全以及产权纠纷等问题,在市场交易或置换中存在很大障碍,无法开展有效运营,其价值难以实现。二是行政事业单位资产除用于满足自身办公、发展事业需要外,还有很多资产用于对外投资、出租出借等其他用途。但由于被投资企业不分配利润、经营不善、破产倒闭等原因导致对外投资无收益。如全市事业单位累计对外投资额(不含债券)19.42亿元未实现投资收益。三是部分资产闲置,造成资源的巨大浪费。据统计,全市行政事业单位闲置房产价值350.7万元,面积3255.2平方米。
(三)资产权属不清,质量不高。一是由于无偿划拨、未批先建、资料缺失、多方出资、时间久远等各种历史原因,加之行政事业单位对于国有资产的产权管理存在意识淡薄的问题,导致部分固定资产存在“两证”(土地证、房产证)不全或“两证”全无等问题。二是很多基层单位的办公设施以及专用设备存在使用时间过长,或已经实际报废却长期挂账,资产可用性较差,导致绩效评价中资产质量得分较低。
(四)单位资产账实不符问题突出。一是账外固定资产大量存在。由于上级调拨或捐赠等渠道无偿获得固定资产不入账、专项资金形成的固定资产不入账、违规购置资产不入账以及管理松弛、会计疏漏等原因形成大量账外资产。二是“无实物”资产大量存在。由于部分单位内部资产管理制度不健全、处置程序不规范、处置手续不完备、资产管理与财务管理脱节、未对资产定期进行清查盘点、会计人员业务素质低或更换频繁造成账务处理差错以及历史遗留问题长期得不到解决等原因造成资产账实不符。三是大量房屋建筑物投入使用多年未办理竣工手续,一直作为在建工程处理,未及时结转为固定资产。
提高行政事业单位国有资产管理水平的几点建议
针对行政事业单位国有资产管理工作中存在的诸多问题,提升国有资产管理能力和水平,需要从管理体制的完善,绩效评价机制的常态化,以及激励和问责措施的实施等方面综合施策。
(一)完善国有资产管理体制。提升国有资产的管理水平,重点在于管理体制的建设与完善。要从法律层面对国有资产管理问题进行规制,按照所有权和使用权相分离的原则,健全完善“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的监督管理体制:财政部门代表政府行使所有权,担负制定制度、指导工作、监督交易、收缴收益等工作职责;主管部门负责对所属单位的行政事业性资产进行直接管理,在财政部门的授权范围内进行资产配置和处置;具体行政事业单位承担国有资产管理、使用、维护的主体责任,行使占有和使用权,负责日常维护和安全运营。
(二)综合资产预算管理与财务管理。资产管理是财务管理的重要一环,同时也是预算管理的职能延伸。2017年正式实施的《政府会计准则——基本准则》明确,政府会计要同时兼顾预算管理和财务管理两个方面。资产管理也是这样,要在加强国有资产预算管理的同时,做到国有资产的合理配置。要建立健全行政事业单位资产核算体系,将资产实物管理和价值管理相结合,及时准确地反映资产实际使用状况和存量状况,使资产在配置、调剂、处置等各管理环节均实现科学化、精细化。
(三)构建合理的奖惩及问责体系。绩效评价不应当“为评而评”,而是与单位部门预算紧密联系,由单位主要负责人承担资产管理的绩效评价结果。当前,预算管理的绩效评价工作正在稳步推进,然而很多地方的绩效评价在评价结束后随即完结,导致绩效评价中发现的问题很多没有解决,责任人也没有受到问责,绩效较好的单位和负责人也没有相应的激励。这必然会造成绩效评价流于形式,无法发挥其应有的作用。适度而有效的激励与问责,能够使绩效评价的作用落到实处,真正挖掘原因进而改进资产管理。因此,构建一套与本地方、本部门相适应的绩效评价奖惩和问责体系,理应成为绩效评价工作的重要一环。
(四)建立常态化绩效评价机制。党的十八大提出“创新行政管理方式,推进政府绩效管理”。然而就目前看,各级政府乃至财政部门几乎没有做到国有资产管理绩效评价的常态化,即使是经常开展的,其全面性、系统性也不足,使得国有资产管理中存在的账目混乱、运行效率低下等问题仍比较普遍。因此,应当结合各地各部门实际情况,建立一套有机、统一而又灵活、实用的绩效评价体系,并在此基础上形成常态化评价机制、动态化调配机制,从而实现国有资产管理水平的实质性提升。
责任编辑 张蕊