时间:2019-10-22 作者:王少康 中国财政科学研究院
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摘要:
中国当前仍处于一定分割程度的城乡二元结构框架下,全国各大省市间(尤其是北京、上海、广州、深圳等特大城市的)流动人口因较严格的户籍制度,其随迁子女较难享受到与他们所定居的城市中同龄儿童均等和公平的教育机会,同时又因其外迁而被排斥于乡村正式的教育体系之外,这种处于夹层式的状态一度使体量庞大且流动性强的适龄儿童被“边缘化”。流动儿童的义务教育是一项关乎完善国家治理体系、提高国家治理能力的重要基本公共服务,要构建并完善与义务教育紧密挂钩的财政体制安排,以应对流动儿童在全国范围内的义务教育资源有效配置和公平分配问题。
中国在流动儿童义务教育财政体制方面的现存挑战
(一)流动儿童流入地的事权与支出责任不对称,匹配度低,针对流动人口义务教育的转移支付制度仍缺乏完善的顶层设计。跨省市的随迁子女流动性较强,稳定性较弱,其接受义务教育的利益是跨地区,甚至全国性的,外部性很强,地方政府(尤其是流入地的相关管理者)对此能力有限,有心无力。终极财政支出责任没厘清,并且促均等、保兜底的流动人口义务教育转移支付体系有待加强顶层设计,所以最终仍由较低层级的流入地区县政府包揽流动儿童义务教育的经费供给,这...
中国当前仍处于一定分割程度的城乡二元结构框架下,全国各大省市间(尤其是北京、上海、广州、深圳等特大城市的)流动人口因较严格的户籍制度,其随迁子女较难享受到与他们所定居的城市中同龄儿童均等和公平的教育机会,同时又因其外迁而被排斥于乡村正式的教育体系之外,这种处于夹层式的状态一度使体量庞大且流动性强的适龄儿童被“边缘化”。流动儿童的义务教育是一项关乎完善国家治理体系、提高国家治理能力的重要基本公共服务,要构建并完善与义务教育紧密挂钩的财政体制安排,以应对流动儿童在全国范围内的义务教育资源有效配置和公平分配问题。
中国在流动儿童义务教育财政体制方面的现存挑战
(一)流动儿童流入地的事权与支出责任不对称,匹配度低,针对流动人口义务教育的转移支付制度仍缺乏完善的顶层设计。跨省市的随迁子女流动性较强,稳定性较弱,其接受义务教育的利益是跨地区,甚至全国性的,外部性很强,地方政府(尤其是流入地的相关管理者)对此能力有限,有心无力。终极财政支出责任没厘清,并且促均等、保兜底的流动人口义务教育转移支付体系有待加强顶层设计,所以最终仍由较低层级的流入地区县政府包揽流动儿童义务教育的经费供给,这与地方的利益及财力不符,财政负担随之加重。由此,宏观调控能力极强的中央政府理应承担大头的支出比例,但在实践操作和执行上,目前的教育专项资金补贴中,仅有灾后校舍修复补助、师范教育补助、职业教育补助和“国家贫困地区义务教育工程”等项目,资金规模小,用途被限定,禁止挪作它用。2018年国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,其中关于义务教育事项的范围涉及:公用经费、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助。对需要中央承担大比例支出的人员经费(如教职工薪资)、硬件设施(校舍和教学设备等)以及针对流动儿童义务教育经费的权责划分仍没做出明确规定。
(二)优质资源配置不均,流动儿童入学标准有待降低。目前各地贯彻的是“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的“两为主”原则,但现实中优质的公办学校数量及容量都有限,加之当地政府出于利益、财力、支出责任以及当前“二孩”生育高峰的考量,设置高门槛的入学条件:例如,北京公立学校规定非京籍流动子女“幼升小”须备齐五证(即父母在京就业务工证明、在京实际居住证明、无人监护证明、全家户口薄、北京居住证),五证看似“简易”,但其中颇多“不易”,以“实际住所居住证明”为例,仅此一项就包括房屋租赁合同、缴纳满6个月的出租房屋发票、房主房屋所有权证和房主身份证原件及复印件。这意味着最底层流动儿童的受教育权利近乎被剥夺,教育机会的获得感低。流动儿童父母是流入地城市建设中不可或缺的贡献者和纳税者,其随迁子女理应具有就读于公办学校的权利。
(三)财政投入力度较小,公办私营学校稀缺,社会办学前景堪忧。民办学校是流动儿童义务教育不可或缺的提供方之一。诚然,民办学校并非纯公共物品,它还具有一定的市场逐利性,理论上就需要财政及时补位,给予学校及流动儿童以经费支持,为他们创造更多受教育机会和权利,增强其教育获得感。中央于2003年就规定对农民工子弟学校提供财政支持,包括学校用地、教学资金、人员经费等。2015年,国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中规定,民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行。这是我国首次建立起城乡统一的义务教育经费保障机制,实现“两免一补”(免除学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难的寄宿生补助生活费)和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带(即“钱随人走”)。但问题再次出现,义务教育经费囊括教职工工资、硬件设施投入和公用经费等,而在私营性民办学校的教育成本中,公用经费占比很小,而人员经费和硬件设施费用才是大头,只对公用经费基准定额进行补贴,不足以激励流入地政府。另外,地区间义务教育水平差距很大,人口呈现出从中西部内陆至东部沿海流动的趋势,目前我国尚缺横向(地区对等层级政府间)转移支付体系,而仅有纵向(上下级政府间)转移支付体系,就现有的财政投入力度而言,难以填补东部沿海的流入地政府与中西部流出地政府之间的经费差额。另外值得一提的是,中央自2016年还废止了2008年起为奖励流入地政府而设立的随迁子女专项补偿金。可见,流动儿童接受公平的义务教育仍任重道远,这亟待政府及社会的再思考。
比较分析视角下的政策选择
“它山之石,可以攻玉”,美国源远流长的移民史决定其在应对流动儿童义务教育问题方面经验丰富。相较于美国,中国的流动儿童义务教育问题产生于改革开放中后期,在解决该问题上处于不断摸索阶段,因此在根植国情土壤的基础上,有针对性地参考借鉴美国经验十分必要。
(一)短期要重点定位好中央财政转移支付的宏观统筹角色,中长期要厘清各层级政府事权与支出责任的边界,构建彼此之间权责清晰的义务教育分担机制。流动儿童义务教育属于全国范围内跨地区的公共服务,具有公共产品属性,而较低层级的地方政府从支出责任和财政能力方面都不如层级较高的中央(联邦)和省(州)政府,所以纵向上中央或省级对流动人口义务教育转移支付工具的完善,以及横向省际间(流出地与流入地之间)对流动儿童义务教育转移支付制度的构建都亟须提上日程,确保服务均等化,做好各级政府分担教育资金的财政制度安排,进而保障教育公平和教育充足。在中国,无论是从确保流动儿童受教育权利、创造受教育机会、增强教育获得感等方面的公平维度,亦或从推动新型城镇化,国家治理现代化等方面的效率角度,构建覆盖全国范围内流动儿童义务教育的经费保障体系,需要各层级政府的通力合作。美国的三级(联邦、州、地方)政府共担义务教育经费的财政体制值得中国积极而要有针对性地借鉴:州政府负责统筹,联邦政府少量负担,州与地方构成义务教育经费共担主体。在我国的五层级政府间,省政府是享有人口流动所带来利益的最大化者,具备与中央政府博弈的能力,并且决定其管辖范围内的市、区县、乡政府财政收支分配,义务教育法明确省级政府负责统筹行政辖区内的义务教育。因此,基于利益、法定支出责任、财力三个维度,省政府最适合担负起流动儿童义务教育的财政责任,但由于2016年取消进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策,所以省级担责的前提是须要在理顺事权的基础上中央构建起完善的流动儿童义务教育转移支付体系;另外,中央层级要及时做出针对流动儿童义务教育的转移支付制度安排,即根据东中西的各自财力情况、流动儿童数量等关键变量实施类似于美国的累进式“动态经费拨款制度”:中央基于三大区域的流动儿童在流入地适龄学生数量中的占比进行转移支付,占比越高,给予流入地的转移支付基数就越大,拨付标准也就越高,所获经费自然就越多。
(二)考量流入地可承受能力,逐步适度降低流动儿童接受公办学校义务教育的门槛。在美国,适龄儿童在接受义务教育方面被一视同仁,流动儿童(国内或国外)、移民子女(合法或非法)均可无条件,无区别地在流入地学区内就学。另外在设施构建方面,美国政府及社会为了全方位保障教育公平及教育充足,成立了全面服务于流动儿童的专业机构,例如由联邦政府设立,隶属于初等与中等教育办公室的流动教育办公室,其职能主要是为包括流动儿童在内的弱势群体提供技术援助及财政支撑,积极促进其受教育机会的均等,为其创造更多课业成功的机会;自1996年起,美国流动儿童办公室陆续设立了全天候无休的流动儿童教育热线服务和流动教育协调支持中心,前者可以为流动家庭解答教育疑惑,比如为流动儿童选择合适的学校、提供就业方向的参考等等;后者在协调和解决州际间问题方面扮演不可或缺的角色。在中国,流入地需要再精简审批流动儿童义务教育的准入条件:比如北京的“五证”建议缩减为“三证”(身份、就业和居住证明);居住证明与住处连缴社保脱钩;缩短对流动家长提交材料的审批时间;适当延长网申窗口期,给予流动父母充分准备时间,并抽调专门人员给予他们必要的技术援助。另外,“以业限人”“以房管人”“以教控人”政策初现端倪,但是很多外来人口在特大城市的服务行业中扮演着不可或缺的角色,部分人出于种种原因必须携带子女,这就需要政府加紧制定更具包容性的政策,在流入地可承受范围内,适当逐步降低他们及其随迁子女在享受基本公共服务方面的准入条件,让他们踏实地立足于异乡。
(三)创新义务教育财政投融资,积极发展公办民营学校试点,大力规范现有农民工子弟学校。随迁子女比例居高不下,完全进入公办学校接受义务教育不现实。因而建设并积极发展民办学校试点,尤其是公办民营的学校,乃题中应有之义。流动儿童义务教育若被视为准公共产品,就既要依靠市场的无形之手,更要紧抓政府的有形之手,可以通过PPP项目购买学位,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,将社会资本的注入与政府部门的监管协同起来破解公办学位饱和的困局。流入地政府应当扶持、规范、完善针对流动儿童义务教育的普惠性民办中小学,包括师资力量、数量及质量,人事培训及行政管理,教职员工待遇(确保教职员工与流入地公办学校同工同酬,这一点极为重要)等软件建设,还包括校舍用地、教学设备等硬件设施,以形成并促进此类学校的长效发展机制。公办民营学校,符合当下中国很流行的ppp理念,政府应积极扶持新的市场主体,对公立学校与其他私利教育机构同等进行财政补贴;转变和创新义务教育财政补贴模式:由补贴教育供给方到直接补贴教育需求方,发放教育券直接补贴义务教育中的弱势需求者和消费者,绕开学校等教育机构,构建独立于公共部门的教育质量评估机制。此外,政府应给予民办学校积极正面的宣传,提高社会及流动儿童家长的认可度。这一点中国可积极借鉴美国特许学校的经验,根据全美洲教育委员会给出的定义,特许学校是指由州政府法定,接受公共资金的半自治公立学校。它们是在与州、行政区或其他实体(指的是授权方或赞助方,包括教师、学生家长、专业教育机构及其他非营利性组织等)达成的书面契约(三到五年制)下运行的。这一契约或特许状详细规定了学校的组织及管理方式、学生们预期能实现什么目标及其成功是如何得以测度的。许多特许学校,如果它们继续满足特许状上的条款,那么就会免于各种影响其他公立学校的法律条例及规章制度的制约,并在课程时数、教学进程、职业准则(教职员工)、薪资条例、例行报告等方面具有很大的自由裁量权。特许学校最显著的特征是政府承担支出责任,私人负责日常经营,如此便兼具公立学校公正、平等、低学费的优势,以及私立学校以运行绩效为重的长处,有助于激励多元革新的教育实验,还能通过营造竞争氛围,压力式地激励普通公立学校优化自我教学质量,提升自我运营绩效。
责任编辑 张蕊
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