时间:2019-10-22 作者:攀枝花市财政局课题组
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摘要:
近年来,四川省攀枝花乡村迎来了持续发展、面貌显著变化的好势头,乡村的经济基础更为扎实,农民植根于土地的意愿十分坚定,乡村不仅没有“空心化”,反而吸引了更多的本地非农人员和外来人员、企业以及社会资本投身于乡村建设,乡村经济发展的潜力巨大。但对比东部沿海地区,攀枝花的乡村还存在进一步发展的空间。本课题立足攀枝花实际,从财政的视角就如何振兴乡村做了思考,并提出政策建议。
存在的问题
(一)主导产业已经形成,但融合发展还不充分。一是产业间的融合程度不够,农产品链条的延伸大多停留在农业范畴,产品文化及其他附加值的深度挖掘偏低,这使得农产品的市场价值更多体现为消费者的基本需求,而未上升到心理需求的层面,产品的价值开发总体较弱。二是现有农业生产组织化程度低、规模化水平不高、标准化生产才刚刚起步,客观上制约了现代农业的发展。三是工业、服务业对农业发展的助推作用尚不明显,其技术、管理和理念与日益发展的农业需求还存在差距,如滴灌技术所需的管材、冷链所需的技装设备、发展产业所需的资本支撑等,这都在一定程度上制约了乡村土地上以“三产融合”为基础的乡村发展。四是乡村区域经济的同质化程度较高,板块间...
近年来,四川省攀枝花乡村迎来了持续发展、面貌显著变化的好势头,乡村的经济基础更为扎实,农民植根于土地的意愿十分坚定,乡村不仅没有“空心化”,反而吸引了更多的本地非农人员和外来人员、企业以及社会资本投身于乡村建设,乡村经济发展的潜力巨大。但对比东部沿海地区,攀枝花的乡村还存在进一步发展的空间。本课题立足攀枝花实际,从财政的视角就如何振兴乡村做了思考,并提出政策建议。
存在的问题
(一)主导产业已经形成,但融合发展还不充分。一是产业间的融合程度不够,农产品链条的延伸大多停留在农业范畴,产品文化及其他附加值的深度挖掘偏低,这使得农产品的市场价值更多体现为消费者的基本需求,而未上升到心理需求的层面,产品的价值开发总体较弱。二是现有农业生产组织化程度低、规模化水平不高、标准化生产才刚刚起步,客观上制约了现代农业的发展。三是工业、服务业对农业发展的助推作用尚不明显,其技术、管理和理念与日益发展的农业需求还存在差距,如滴灌技术所需的管材、冷链所需的技装设备、发展产业所需的资本支撑等,这都在一定程度上制约了乡村土地上以“三产融合”为基础的乡村发展。四是乡村区域经济的同质化程度较高,板块间未做到差异化融合,产品的销售时常面临市场周期波动带来的滞销影响,农业产业的市场经营风险大。五是保障乡村经济发展的要素融合还不充分,全盘统筹规划的力度不够,依托大企业、大项目带动乡村经济融合发展的示范效应也还不明显,各种要素有机融合的体制机制和政策体系尚未形成。
(二)生态环境大为改善,但绿色发展还不深入。长期以来,攀枝花就着力于生态环境的综合治理,如实施乡村面源污染治理,开展二滩库区网箱养鱼拆除及后期产业扶持工程等等,但着眼长远,生态环境的压力还十分巨大。产业发展的无序化使得林地砍伐、植被破坏的情况时有发生,高耗能低效益的经营仍然存在。这些问题的出现,既有乡村群众环保意识不强的原因,也有监管机制不到位的原因,但归根结底还是绿色发展理念淡薄,最终对乡村生态环境造成恶劣影响。
(三)文明建设持续开展,但乡村文化还不繁荣。一是文明生活方式在部分地区还未形成,存在生活区与养殖区混杂、厕所卫生条件差、生活垃圾随意丢弃等问题。二是群众的文化需求与物质文明还不匹配,婚丧嫁娶大操大办、闲时打牌度日等落后文化依然存在。三是乡村产业文化的挖掘处于起步阶段,产品所蕴含的文化内涵还很单一,不足以支撑起整个产业文化,更谈不上从乡村产业文化向乡村文化产业的蜕变。
(四)乡村治理不断加强,但体制机制还不健全。从乡镇看,履职能力还没有充分发挥,履职效率还不能很好地满足新形势的需要,乡镇财力和统筹能力以及服务群众的能力总体较弱,成为乡村振兴的突出短板。从村级看,村民自治的力度还不到位,村民主动参与决策的积极性不高,乡规民约对乡村治理的引领作用不明显;村级振兴缺少统一规划,村级特色优势和产业潜能没有充分展现等等。
(五)群众收入不断增加,但共享发展还不平衡。近年来,在国家各项支农惠农政策的强力推进下,攀枝花农业农村依托自然资源优势,以市场为导向,不断推进农业供给侧结构性改革,做大做强做优特色优势产业,农业基础设施不断完善,农业服务体系不断健全,农民收入稳步增长,部分地区已呈现出欣欣向荣的发展景象。但从全市看,发展不充分、不平衡的问题还未有效解决,脱贫攻坚和乡村振兴的任务还十分艰巨。
乡村振兴的财政政策思考
在实施乡村振兴战略的过程中,财政部门要综合运用财税手段,最大程度发挥市场对资源配置的决定性作用,促进城乡要素间的均衡流动,实现乡村全面振兴。
(一)突出财政政策导向,鼓励要素汇聚乡村。要让资金、人才、科技等要素进入乡村、汇聚乡村,财政应围绕“补齐发展短板”和“做强比较优势”等两个层面,着力提升乡村对各类要素的吸引力。在补齐发展短板方面,加大对水利、道路等乡村基础设施的投入力度,推动地方产业发展和生产生活环境的改善;深化医疗卫生体制制度,优化教育资源配置,加快乡村基本公共服务均等化发展;继续支持科技下乡、文化下乡,促进新时期乡村精神文化与物质文明协调发展;支持绿色发展,打好“碧水蓝天保卫战”等,逐步缩小城乡间在“硬件”和“软件”上的差异,为要素进入乡村“铺好路、架好桥”。在做强比较优势方面,围绕“钒钛、阳光”两篇文章,加快推进“五个一工程”和五个“康养+”产业,在不断提升比较优势的基础上,培育一批经济效益好、发展潜力大的项目,提升各种要素对攀枝花乡村发展预期。
(二)健全乡村市场体系,彰显要素经济价值。解决了要素的流入问题,紧随其后的就是要激活乡村要素市场,让这些要素在乡村留下来、活起来,在乡村发展的过程中找到自己的价值所在,并以要素融合实现市场价值转化。在此过程中,财政要立足自身职能,加速培育并推动乡村要素市场的不断健全。一是在土地要素市场方面,全力做好农村土地流转各项财政扶持政策的制定和执行工作,并配合相关部门探索建立包括土地流转风险保障金制度和土地流转履约保证保险制度在内的防范机制,加速土地要素流转,引导和鼓励土地经营权向新型经营主体规范有序转换。同时,支持开展农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”试点,既为农民富裕“钱袋子”,又为多元经济入驻乡村腾出更多的发展空间,还为稳定经营主体发展预期奠定坚实基础。二是在资本要素市场方面,综合运用财政奖补、风险保证、贷款贴息等方式,大力发展普惠金融,探索设立投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行,支持金融机构增加对乡村经济的信贷投入;用好用活政府资源,鼓励金融机构有针对性地研发乡村金融产品,拓宽电子金融业务范围,提升金融与乡村经济发展间的有效衔接。探索设立区域性的产权交易中心,以要素股权量化或资产定价后所形成有价证券的方式,使要素在资本市场间“快速”流动,既实现乡村资产资源的资本化运营,增加村民财产性收益,又充分展示乡村经济自身竞争优势和投资亮点,发掘投融资机会,实现各类要素价值最大化。三是在公共要素市场方面,坚持“财力下倾、促进共同发展”的原则,进一步完善市以下分税制财政管理体制,为方便县区发挥贴近基层优势、更好实施乡村振兴战略提供厚实的财力基础,全面落实包括教育、卫生、文化、社会保障、社会管理等各个领域在内的公共产品提供责任。深入推进政府间财政事权与支出责任划分改革,明晰市县(区)权责范围,促进各级政府履职尽责,提高基本公共产品供给效率。
(三)发挥财政管理职能,绽放乡村要素繁荣。随着乡村振兴战略的深度实施,汇聚在乡村的要素势必越来越多,加之要素市场的不断完善,要素形态将呈现多元化趋势,且要素间的关联度也将大幅增加,若不能高效搭配,必将对乡村振兴战略的实施造成影响,这为新时期下如何转变政府职能、强化乡村经济社会管理提出了更高要求。因此,财政部门应从实际出发,强管理挖效益,确保财政相关领域要素的高效组合、有序运行。首先,严格落实《预算法》以及中央、省出台的各项规章制度,始终将纪律和规矩挺在前面,不踩“红线”,依法依规组织各项财政工作的顺利开展。其次,推进绩效预算管理,切实发挥绩效在资金使用、特别是财政资金使用中的导向作用,对绩效不高的,坚决在资金安排时予以取消、调整,将财政资金的“一分一厘”都用在刀刃上。第三,乡村振兴任重而道远,需要安排资金的地方还有很多,如何在有限的财力中给予乡村民生民本和重大项目建设最大程度的资金保障,除调整优化支出结构外,必须改变过去先确定支出总额再确定具体项目的预算安排方式,而应根据财力水平和实际需要安排项目支出。第四,用好财政的资源配置职能,更加关注薄弱乡村的发展问题,在支出政策的引导上,做深入研究,总体上促进各区域间的均衡发展,避免出现“马太效应”。第五,加大财政资金公开公示力度,全力打造“阳光财政”,努力增强财政资金的透明度,用制度倒逼的方式将资金放在阳光下,主动接受社会公众监督。
责任编辑 张敏
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