时间:2019-10-22 作者:周锦棠|陶凯|于海洋|蔡琼 北京金马威工程咨询有限公司 云南省财政厅
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摘要:
我国自2014年广泛推广PPP模式以来,中央及地方各级财政部门一直注重PPP项目10%红线的“安全阀”作用,并相继出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列政策,对PPP项目支出责任上限、支出责任计算方法、财政承受能力论证程序等方面提出了规范性的指引,但现有政策主要强调PPP项目财政承受能力的前期论证,对于统筹PPP项目全生命周期的财政承受能力动态调整还鲜有涉及。事实上,PPP项目参与主体多、合作周期长、边界条件复杂等特点决定了全生命周期内政府支出责任并非一成不变,而是呈现动态变化的特征,这也使得实践中存在项目前期利用预测数据开展的财政承受能力论证结果与实际不符的情形,且所得结果难以满足政府开展财政承受能力10%红线监测的要求。因此,开展PPP项目全生命周期财政承受能力动态调整研究,有助于分析政府在PPP项目全生命周期不同阶段的真实财政承受情况,对于推进PPP项目全生命周期精细化管理,加强政府对财政承受能力10%红线监测,严控地方政府债务风险具有重要意义。PPP项目财政承受能力动态调整触发因素
(一)内部触发因素。PPP项目自身核心边界条件改变导致的项目支出责任发生变化,是PPP项目财政承受能力动态调整的内...
我国自2014年广泛推广PPP模式以来,中央及地方各级财政部门一直注重PPP项目10%红线的“安全阀”作用,并相继出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列政策,对PPP项目支出责任上限、支出责任计算方法、财政承受能力论证程序等方面提出了规范性的指引,但现有政策主要强调PPP项目财政承受能力的前期论证,对于统筹PPP项目全生命周期的财政承受能力动态调整还鲜有涉及。事实上,PPP项目参与主体多、合作周期长、边界条件复杂等特点决定了全生命周期内政府支出责任并非一成不变,而是呈现动态变化的特征,这也使得实践中存在项目前期利用预测数据开展的财政承受能力论证结果与实际不符的情形,且所得结果难以满足政府开展财政承受能力10%红线监测的要求。因此,开展PPP项目全生命周期财政承受能力动态调整研究,有助于分析政府在PPP项目全生命周期不同阶段的真实财政承受情况,对于推进PPP项目全生命周期精细化管理,加强政府对财政承受能力10%红线监测,严控地方政府债务风险具有重要意义。PPP项目财政承受能力动态调整触发因素
(一)内部触发因素。PPP项目自身核心边界条件改变导致的项目支出责任发生变化,是PPP项目财政承受能力动态调整的内部触发因素。常见的内部触发因素主要包括以下几类:
投融资结构改变。PPP项目资本金比例或项目公司股权结构改变会引起政府支出责任变化,进而导致财政承受能力相应调整。PPP项目进入执行阶段,项目公司进行融资时受制于银行对资本金比例的要求,实际的资本金比例可能与前期财政承受能力论证的预测值存在差异,相应的政府股权支出责任也需要进行调整;另外,部分项目在合同签订时约定的项目公司股权比例与前期财政承受能力论证中的不一致,这也会导致政府方支出责任发生改变,应当按照实际股权比对政府股权支出责任进行调整。
项目建设运营成本发生改变。对于政府付费或可行性缺口补贴的项目,前期财政承受能力论证在计算运营补贴时采用的项目建设成本一般为可研批复或概算批复的总投资,运营成本也是根据经验数据取得预估值,当项目进入运营期,政府支出责任测算数据应根据竣工决算总投资或合同中约定的建设运营成本取值办法进行调整更新。
采购中标价与财承数据不一致。PPP项目采购社会投资人时一般会将影响政府运营补贴的关键指标作为社会资本竞争的投标报价项,如合理利润率、折现率、建安工程下浮率等。采购结束后,政府方与项目公司根据采购成交结果签订PPP项目,此时,PPP项目合同中约定的关键指标与前期财政承受能力论证中的不一致,政府支出责任应根据PPP项目合同明确的数据进行调整更新。
运营期风险支出改变。PPP项目风险支出责任为政府承担相应风险的或有支出,在项目前期财政承受能力论证时一般考虑各类风险出现的概率和破坏程度进行测算,但项目进入运营期后,若政府方实际承担的风险发生概率或风险发生造成的损失与预测值有较大差异,政府支出责任应根据实际情况进行调整更新。
财政承受能力论证不规范整改。实践中,部分PPP项目由于存在财政承受能力论证不规范、财政支出责任计算不合理的问题需要对其进行整改,在整改的过程中应当根据正确的计算方法,并依据项目实际所处阶段数据对财政承受能力进行调整;同时,若被整改项目发起时间之后还有其他新项目,还应当根据整改后的项目支出责任调整其他项目财政承受能力,即对本级政府全部PPP项目财政承受能力进行调整更新。
合作期内合同再谈判。运营期内通过PPP项目合同再谈判或签订补充协议等方式修改原合同约定的核心边界条件,导致未来年度政府支出责任调整时,应当相应调整财政承受能力。
此外,由于PPP项目绩效考核和超额收益分享等机制的存在,使得政府每年实际的支出责任与前期财政承受能力论证结果不完全一致,但绩效考核与超额收益分配机制仅会对政府付费当年的支出责任与财政承受能力造成影响,不会触发未来年度财政承受能力调整。
(二)外部触发因素。在项目支出责任不变的条件下,若由于外界环境变化导致财政承受能力动态调整的,则视为PPP项目财政承受能力动态调整的外部触发因素,外部触发因素主要包括以下几类:
引入政府性基金预算统筹支持PPP项目。对于计划安排政府性基金预算予以承担PPP项目支付责任的,应根据《政府性基金管理暂行办法》的规定,对照《政府收支分类科目》下“政府性基金预算支出功能分类科目”中适用于该项目支出的相应科目对项目支出责任进行分类,并综合考虑科目预算的限额、期限、地方可支配部分、固定支付责任、历年预算规模等因素,计算可从政府性基金预算中列支的支出责任。因此,对于已实施的项目,若在合作期内符合政府性基金预算的使用范围与条件,则应当减少从一般公共预算中安排的支出责任并相应调整财政承受能力。
上级补助实际值与预测值偏差。在PPP项目合作期内,获取的上级政府投资补助与贷款贴息等专项支持补贴,应当根据上级补助资金适用要求,用于冲抵政府支出责任,并相应调整财政承受能力;若在项目前期财政承受能力论证时,将未下达的补助资金用于冲抵政府支出责任,而项目落地后实际获得的补助资金未能足额按时到位,此时应当调增该项目从一般公共预算中安排的支出责任并及时调整财政承受能力;若在项目前期财政承受能力论证时未考虑上级补助,但在项目落地后获取了上级补助,此时应当调减该项目从一般公共预算中安排的支出责任,并及时调整财政承受能力。
政府支出责任起止时间发生改变。在项目前期财政承受能力论证阶段,一般仅能确定项目的合作期限,难以明确具体的政府支出责任起止时间,因而在财政承受能力论证报告中测算的单个项目或全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例及所在年份仅仅只是理论数据,与实际存在较大差异。在实际工程中,由于大部分地方政府倾向于一次性开发多个PPP项目,相应的本级政府全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例的最高值也会集中在某一年,多个项目的支出责任峰值集中在一起很容易导致财政承受能力临近或超出10%红线,从而限制了当地政府开展其他PPP项目。事实上,PPP项目前期准备工作与建设工期控制的复杂性导致了政府支出责任开始时间的不确定性,政府支出责任开始时间的不确定性又直接影响到财政承受能力最高年份的确定,只有根据项目推进的实际进度及时调整财政承受能力,本级政府全部PPP项目财政承受能力论证结果才更加贴合实际,同时也会在一定程度上为地方政府节省更多的财政承受空间。
一般公共预算支出增长率实际值与预测值存在较大偏差。地方政府未来年度一般公共预算支出可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整,然而根据国家统计局相关数据,我国地方财政2012—2015年一般预算支出增长率的算术平均值为12.89%,明显高于同期国民总收入平均9.1%的名义增速和国内生产总值平均8.94%的名义增速,这样的增长速度是难以持续的,且以这样的增速预测未来年度一般公共预算支出也是与实际不吻合的。因此,在PPP项目合作期内,应当每5年测算一次一般公共预算增长率,若出现预测值与实际值存在较大偏差的,可按照实际增长率调整未来年度一般公共预算支出预测值,并相应调整财政承受能力。PPP项目财政承受能力动态调整模式
(一)定期调整。定期调整是指在PPP项目全生命周期内某一时间节点,由于项目核心边界条件发生相对稳定的变化而导致财承受能力改变的模式。定期调整具有触发因素发生概率较高且发生时点相对固定的特性,财政承受能力论证与组织组织单位可根据项目进展情况,在固定的时间节点对财政承受能力进行调整。定期调整在PPP项目全生命周期内主要发生在PPP项目合同签订、项目公司组建融资、运营期开始等三个节点,相对应的每个节点触发因素包括采购中标价与财承数据不一致、投融资比例改变、项目建设运营成本改变、政府支出责任起止时间发生改变等。如在采购结束后签订PPP项目合同时,财政部门应当根据合同签订的核心边界条件,重新调整财政承受能力论证结果。
(二)不定期调整。不定期调整是在PPP项目全生命周期的某一阶段,由于项目自身或外部触发因素作用而导致财政承受能力变化的模式。与定期调整相比,不定期调整具有发生概率低、发生时点不确定等特征,其通常会在社会资本采购结束后到合作期结束这一区间内发生,没有固定的时间节点,且触发因素通常也为或然事件,发生概率较低,因此,在整个不定期调整范围内,财政承受能力论证与组织单位应当根据调整触发因素的发生情况相应调整财政承受能力论证结果。不定期调整的触发因素通常包括运营期风险支出改变、财政承受能力论证不规范整改、合作期内合同再谈判、引入政府性基金预算统筹支持PPP项目、上级补助实际值与预测值偏差、一般公共预算支出增长率实际值与预测值存在较大偏差等。
上述调整方式主要从单个项目的角度出发,对全部可能导致财政承受能力调整的情形进行分析。对于地方财政承受能力论证组织与调整单位来讲,可根据实际情况,灵活应用调整方式,对本级政府全部PPP项目财政承受能力进行调整统计。例如,可以以年度为单位,每年对本级政府全部PPP项目财政承受能力动态调整的触发因素进行统筹考虑,并统一调整全部PPP项目财政承受能力论证结果。存在的问题及建议
(一)一般公共预算支出数据取值的时间差问题。财政承受能力动态调整的触发因素发生之后,需要重新组织财政承受能力论证,但重新论证的结果会与原论证存在一般公共预算支出数据取值的时间差问题。例如,在2016年开展的财政承受能力论证,其未来年度的一般公共预算支出预测值应当以2016年为基准年,参照前五年增长率,并以2015年实际支出数据为基数计算;但如果财政承受能力调整发生于2018年,重新开展的财政承受能力论证是否应当以2018年作为基准年,参照前五年增长率,以2017年支出数据为基数重新预测未来年度一般公共预算支出数据。上述两种一般公共预算支出预测取值的时间差问题,直接影响到项目财政承受能力论证结果,如何确定选用哪种取值方式成为财政承受能力调整需要面临的重要问题。如果以财承调整基年为计算依据,基于我国经济增长逐渐趋缓的特征,大部分地方政府的一般公共预算增长率将低于原财承报告中的值,相应的未来年度一般公共预算支出预测值也会降低,全部PPP项目的支出责任占一般公共预算支出比例将会高于原值,甚至会突破10%红线。同时,以财承调整基年为依据预测未来年度一般公共预算支出数据,还会导致预测数据与其它项目预测值不一致的情形,这样对计算本级政府全部PPP项目财政承受能力造成了困难。但如果保持原财政承受能力论证报告中的一般公共预算支出数据不变,则又会存在实际值与预测值不一样的情形,对于实际调整和统计财政承受能力参考价值不高。
建议:一是从省级政策层面统一每年一般公共预算支出数据的取值基准,否则在实际操作中,地方政府会为了避免超10%红线的风险,出现各种取值方式,难以实现统一管理。二是明确调整财政承受能力论证报告时,统一采用调整年度一般公共预算支出数据进行测算。
(二)财政承受能力调整结果监管问题。对财政承受能力进行动态调整,就意味着会存在调增与调减两种结果,同时也不可避免地会存在部分地方政府通过这一途径利用各种不合
理手段调减政府支出责任占一般公共预算比例,从而达到多上项目的可能,如果出现上述情形,不仅达不到PPP项目财政承受能力动态调整真实性的目的,还会加剧政府隐形债务风险。因此,应当加强政府对财政承受能力调整结果的监管。
建议:一是在省级层面建立多层次财政承受能力论证监管体系。对于财政承受能力发生调整的项目,本级财政部门应当及时对调整结果出具审核意见,并报省级财政部门审核备案。同时上级财政部门应当加强对下级财政全部PPP项目支出责任的统计监测,并对下级财政部门报送的全部PPP项目支出责任统计监测工作的完整性、准确性等进行考核。二是按照谁出政策谁监管的原则,由政策制定部门负责政策的执行与监管,避免由于多头监管导致越位、缺位现象。三是加强对咨询机构的管理。省级财政部门应当加强对咨询机构的管理,对于未按照公平、公正的原则违规开展项目财政承受能力动态调整业务的咨询机构,应当予以清退。
责任编辑 廖朝明
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