时间:2019-10-22 作者:聂登俊|李文|郭上 中国财政科学研究院 中国政企合作投资基金股份有限公司
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摘要:
特色小镇最早出现在2014年的浙江,经过两年发展后受到党中央、国务院的重视并全面推广运用。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态,是国家供给侧结构性改革的有益探索。经过四年的探索完善,特色小镇已进入了发展的历史关口和关键时期。如何推动特色小镇迈上新征程,本文试从PPP模式视角探讨如何推动特色小镇的发展,以期为加快特色小镇的培育提供参考。
PPP模式对特色小镇发展的助推作用
对于特色小镇的建设,其基本理念是“政府引导、社会投资、企业运作”,PPP模式与此理念高度契合,是推动特色小镇发展的“得力助手”。
第一,PPP模式是基础设施和公共服务供给机制的重大创新,能够有效提升小镇基础设施建设及运营水平。全国PPP项目已经覆盖19个领域,有助于弥补小镇发展所需的基础设施短板。同时,PPP模式的重心从传统基建工作的“重建设、重融资”,转向项目“重运营、重合作”的全生命周期运营管理,可以大大提升公共产品和服务的供给能力和水平,为轻资产运作的专业运营商提供了参与机会。
第二,PPP强调市场化运作,能够最大限度吸引社会力量参与特色小镇发展。特色小镇的发展单靠政府唱独角戏是不可取的,市场化是推动特色小...
特色小镇最早出现在2014年的浙江,经过两年发展后受到党中央、国务院的重视并全面推广运用。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态,是国家供给侧结构性改革的有益探索。经过四年的探索完善,特色小镇已进入了发展的历史关口和关键时期。如何推动特色小镇迈上新征程,本文试从PPP模式视角探讨如何推动特色小镇的发展,以期为加快特色小镇的培育提供参考。
PPP模式对特色小镇发展的助推作用
对于特色小镇的建设,其基本理念是“政府引导、社会投资、企业运作”,PPP模式与此理念高度契合,是推动特色小镇发展的“得力助手”。
第一,PPP模式是基础设施和公共服务供给机制的重大创新,能够有效提升小镇基础设施建设及运营水平。全国PPP项目已经覆盖19个领域,有助于弥补小镇发展所需的基础设施短板。同时,PPP模式的重心从传统基建工作的“重建设、重融资”,转向项目“重运营、重合作”的全生命周期运营管理,可以大大提升公共产品和服务的供给能力和水平,为轻资产运作的专业运营商提供了参与机会。
第二,PPP强调市场化运作,能够最大限度吸引社会力量参与特色小镇发展。特色小镇的发展单靠政府唱独角戏是不可取的,市场化是推动特色小镇的主要趋势。一方面,政府以此为契机深化“放管服”改革,放开市场准入;另一方面社会资本尝试新业态、新模式,让自己的资金、技术、管理、人才等方面的优势发挥更大价值。此外,在PPP模式下,通过政府和社会资本“平等合作、共担风险、共享收益”,政府减少对社会资本日常经营的干预,主要负责绩效监管,有助于持续激发市场创造力,促进特色小镇的健康持续发展。
第三,PPP模式有助于缓解财政支出压力。特色小镇一般投资规模大,建设、运维期限长,需要大量资金投入。PPP模式不仅可集中社会资金,让“长钱”“大钱”进入到特色小镇的发展领域,还可以实现融智,发挥社会资本在融资方面的智慧和专业能力,充分利用多样化的金融工具和金融产品,做好特色小镇PPP项目全生命周期融资方案设计。
第四,PPP模式可以激励社会资本采用供应链管理的方式实现集约化、规模化供给。特色小镇的一大特点是涉及子项目多,边界较为复杂,如果将设计规划与建设、运营分割开,可能产生“铁路警察各管一段”的局面。而PPP模式鼓励社会资本设计、建设、运营、维护一体化,将社会资本纳入到小镇前期的规划和建设,可解决特色小镇碎片化建设和运营的难题。同时,PPP模式支持项目打包,“肥瘦搭配”,将具有较强经营现金流和预期收益较差的项目进行打包,设计综合性的商业模式,提高小镇的经营效率,促进小镇自我循环发展。
特色小镇PPP模式的实践探索
运用PPP模式助推特色小镇的发展,目前已经有一些实践,如江西省余江县雕刻创意文化小镇。该项目定位于文化旅游行业,属于财政部力推的幸福产业之一。项目包括新建大师馆、工坊、产品展示交易中心、雕刻培训检测中心以及物流中心、办公楼等配套建设项目。项目规划总占地面积326.99亩,总投资为106933万元,合作期限20年,采用BOT模式,引入社会资本参与投资,建立起政府和社会资本的全生命周期合作。
一是产业定位突出,特色凸显。项目社会资本方立足当地文化渊源与特色,采用“边开发边保护”的方式,一方面挖掘当地文化的商业潜力,培育商业模式,在开发中推动其发展;另一方面明确项目的商业模式,进一步为文化发展提供物质基础,进行文化创新,同时发展文化产业和旅游业,为小镇的发展注入强劲的动力。
二是项目具有很强的产业带动效应,兼具经济效益和社会效益。一方面,项目定位符合国家和省市产业政策鼓励发展方向,整合了雕刻企业的上下游资源发展产业,拉动经济发展,且打造了品牌形象,推动产品和企业走出去,参与国际竞争,产业引擎效应凸显;另一方面,项目的公益性突出体现为传承工匠精神,对全国工业4.0升级具有示范性,也为当地创造大量就业机会,通过产业发展回馈社会。
三是创新投融资结构和回报机制。项目的投融资结构除了用“股权融资+债权融资”的一般模式外,还依托项目资产信用,创新了融资安排。如项目公司采用特许经营收费权质押的方式获得债权融资,并以相关收费作为还款来源。此外,项目采用“使用者付费+政府可行性补助”的模式,一定程度上保证了现金流的稳定。
完善特色小镇PPP模式的基本思路和建议
(一)基本思路
一是产业定位需“特而强”。特色是小镇的核心元素,找准特色、凸显特色、放大特色,是小镇建设的关键所在。因此,特色小镇PPP项目要主攻最有基础、最有优势的特色产业,不能“千镇一面”、同质竞争。在对特色小镇进行规划时,既要明确和细化规划目标,又要与所在地的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、产业发展规划等“多规”进行衔接,争取有利的政策环境和支持条件。
二是运作模式应“准而活”。全部完成特色小镇规划的各项建设,周期较长。因此,应立足于政府和社会资本双方的比较优势,明确合作边界与条件,将所有项目的建设、运营按照彼此关联度、相对独立性来划分子项目,按照紧迫性和重要性,分批投资建设、分批运营。且在此过程中,既要根据小镇的实际情况选择恰当的PPP模式,又要根据项目性质适当确定合作期限。
三是融资机制要“久并值”。特色小镇PPP模式涉及从基础设施建设到产业规划及相关配套公共服务的提供,其从开始的培育到成熟,资金的投入应持久而稳定,并尽量争取低成本融资,若中途资金链断裂,势必会影响小镇的推进和社会资本前期投入资金的安全性。因此需争取政策性金融支持、开展PPP项目资产证券化、发行PPP项目收益票据等,实现资金来源多元化,提升产业融合和资金组合能力。
四是运营维护要“稳而新”。市场化运作下的特色小镇要实现持久生命力,要以提供质优价实、持久稳定的产品和服务为凭借,吸引客源,获得市场。因此,将PPP模式引入特色小镇的发展,在明确政府和社会资本的职责分工、设计合理的风险分担机制和回报机制的基础上,着重发挥社会资本的运营能力、技术实力和创新能力,真正落实特色小镇的“特色”,赋予特色小镇持久的生命力。
(二)具体建议
一是明确政府和社会资本的权责。地方政府既要与社会资本合理分担风险,创造良好合作氛围,又要切实做好外部性监管、合同监督、股东监督等工作,打造良好的营商环境和竞争环境。此外,特色小镇存在征地拆迁涉及利益主体多、协调难度大、开发周期难以控制、移交质量和标准不易界定等风险,这些都需要在相关协议中作出明确规定,减少不确定因素。
二是完善人才引进和培养政策。专业人才是特色小镇PPP模式能否成功的关键因素,为了配合特色小镇PPP项目的顺利实施,政府应发挥自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和特色小镇建设的综合性人才,为其提供适当的便利和发挥才能的空间。
三是提供税收优惠政策。应加大政策引导社会资本参与到特色小镇PPP项目,如在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收优惠政策,以达到降低社会资本的投资成本。在建设阶段,给予适当免征和少征税费的税收减免政策;在运营环节,对于特色小镇的租金税收方面可以根据实际情况做出相应的优惠调整;在移交环节,可以适当减免相关的税费。
四是加大金融支持力度。政府在出台相应的金融支持政策时,还要搭建符合特色小镇PPP项目的金融体系,从而使得项目主体能以市场化方式进行融资,形成循环、可持续的多元化融资渠道。如在特色小镇PPP项目建设期可以发行依据项目资产信用的项目收益票据和项目收益债券等;在特色小镇PPP项目的运营期有一定的现金流,可以将具有稳定现金流的基础资产打包发行资产证券化产品。
责任编辑 张小莉
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