时间:2019-10-22 作者:何玉海 上海市公安局警务保障部
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摘要:
作为转变政府职能、改善公共服务的重大部署,政府购买服务改革是当前提升政府公共服务水平的关键举措。随着政府购买服务改革工作的持续深入,政府购买服务第三方评价机制建立的必要性、紧迫性日益突显。为提高政府购买服务质量,规范政府购买服务行为,积极稳妥推进政府购买服务第三方绩效评价工作,7月30日,财政部发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》,强调要明确相关主体责任,建立健全指标体系,加强信息公开和监督管理。政府购买服务绩效评价的定义及评价重点
政府购买服务绩效评价是特殊的财政支出绩效评价。财政支出绩效评价是测量财政支出是否达到既定公共目标的活动过程,测量评价的内容包括将资源转化为公共物品及服务(产出)的效率、质量(公共产品及服务的质量和公众的满意度)、结果(行为的实际效果与其预期目标的比较)、及其在达成预期目标的过程中组织运作的效率。按评价对象进行划分,财政支出绩效评价分为财政支出项目绩效评价、财政支出政策绩效评价、部门整体支出绩效评价等多种评价类型。而政府购买服务的特殊性体现在绩效评价中,主要通过其核心来表现,即公共服务购买合同。不同于一般的财政支出的受益方,政府购买...
作为转变政府职能、改善公共服务的重大部署,政府购买服务改革是当前提升政府公共服务水平的关键举措。随着政府购买服务改革工作的持续深入,政府购买服务第三方评价机制建立的必要性、紧迫性日益突显。为提高政府购买服务质量,规范政府购买服务行为,积极稳妥推进政府购买服务第三方绩效评价工作,7月30日,财政部发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》,强调要明确相关主体责任,建立健全指标体系,加强信息公开和监督管理。政府购买服务绩效评价的定义及评价重点
政府购买服务绩效评价是特殊的财政支出绩效评价。财政支出绩效评价是测量财政支出是否达到既定公共目标的活动过程,测量评价的内容包括将资源转化为公共物品及服务(产出)的效率、质量(公共产品及服务的质量和公众的满意度)、结果(行为的实际效果与其预期目标的比较)、及其在达成预期目标的过程中组织运作的效率。按评价对象进行划分,财政支出绩效评价分为财政支出项目绩效评价、财政支出政策绩效评价、部门整体支出绩效评价等多种评价类型。而政府购买服务的特殊性体现在绩效评价中,主要通过其核心来表现,即公共服务购买合同。不同于一般的财政支出的受益方,政府购买服务项目中的承接主体,不只是财政资金延伸的使用主体,还是公共服务购买合同的缔约方,与作为购买主体的政府职能部门有着平等的市场地位。作为一种规范的市场化行为,通过购买提供的公共服务,均需要依靠合同的缔结、执行、完成和终止来实现。
政府购买服务绩效评价的基本思路需基于服务合同执行情况开展。围绕公共服务合同开展政府购买服务绩效评价是由公共服务和政府购买服务的特点决定的。从公共服务的特殊性质来看,购买服务的绩效评价需要依靠合同评价这个载体来达成评价目的。首先,依据公共服务难以量化的特征,服务合同的确定性特征可以为执行状况提供量化标准;其次,从服务购买的供给方式来看,市场化、竞争性的供给方式需要依靠合同来保障实现;第三,购买服务相关的利益主体包括了公共服务的购买主体与承接主体,二者具有平等的市场地位,因此绩效评价的对象须体现为两个主体以平等地位缔结的服务合同,而非单纯的购买主体对承接主体的工作评价。
政府购买服务绩效评价的具体内容体现为必要性、程序性、效益性、持续性四个方面。政府购买服务绩效评价主要回答“是否需要进行政府购买服务、政府购买服务是否规范、政府购买服务后公共服务质量是否提升、政府购买服务改革工作是否完成并产生长远效益”四个问题。这些内容也可用于项目评价、政策评价、部门评价等多种评价类型,但在政府购买服务绩效评价中有其特定涵义:必要性评价既与购买主体的部门职能、采购目录、绩效目标相关联,也与承接主体的相关资质相关联;程序性评价主要考察购买程序执行、合同拟定和服务监管的规范性;效益性评价则主要考察直接效益、间接效益和受益对象满意度;持续性评价则考察具体政府购买服务改革在效能提升和职能转变上的实际影响。
综上所述,与一般的财政支出绩效评价相比,政府购买服务领域开展绩效评价的特殊性十分明显,具体内容如表所示。
构建多方主体参与的政府购买服务绩效评价机制
规范标准的评价机制是具体评价工作开展的制度保障。从全国各地财政支出绩效评价实践来看,以公共支出为主的绩效评价或多或少涉及到政府购买服务的相关内容,且各地较多的政府购买服务行为均比照政府采购的相关流程而开展。然而,由于政府购买服务的特殊性,以政府采购为主要内容的主体权责、工作机制、评价规程、协调方式在运用到政府购买服务的具体实践时,都呈现出一定程度的不适宜。为保证政府购买服务绩效管理有序开展,引入其他主体参与评价并建立相应的评价管理机制,是政府购买服务改革工作的要求,也是财政支出绩效评价的特殊需求。构建多方主体参与政府购买服务绩效评价机制既要遵循财政支出绩效评价开展的一般路径,又要结合购买服务行为的委托——代理特点和其他参与评价主体的优势。
核心思想包括以下几方面:第一,基于购买服务行为的委托——代理特点,需要对工作的不同参与主体划定相应的权利职责,理顺形成不同参与主体的权责机制;第二,基于第三方评价行为的中介性特征,需要对参与评价工作的第三方明确工作参与的准入门槛,构建并完善第三方参与评价的资质认定机制;第三,基于公共服务种类的多样性,结合不同购买主体和不同承接主体的特点,确定不同服务购买行为的评价路径,建设完成评价开展的组织管理实施机制;第四,基于评价结果反馈应用的基本需要,根据绩效评价结果反馈应用的一般方式,完善形成评价结果反馈应用机制;第五,基于评价工作开展的经费需要,结合当前公共支出行为的基本方式,整合形成评价经费保障机制。
相应机制的具体内容构成如下:
一是建立参与主体的权责机制。政府购买服务绩效评价是针对具体政府购买服务行为开展的评价。根据实际工作内容的不同,相关主体分为政府购买服务行为的参与主体,以及评价工作的参与主体。同时,权责机制的具体内容也分为两个层次:政府购买服务行为的参与主体是购买主体、承接主体、服务对象;评价工作的参与主体是评价委托方和评价实施方。在具体评价工作开展过程中,评价委托方是财政部门或其他有评价需要的政府部门,评价实施方则是具体的其他参与评价机构。政府购买服务行为的参与主体是评价工作的配合方,主要起到配合评价工作开展的作用;评价工作的参与主体则是评价工作的牵头方,主要负责控制整个评价工作的开展进程。
二是建立参与绩效评价主体的资质认定机制。参与政府购买服务绩效评价的主体能力水平是评价工作质量的关键影响因素。参与评价主体的能力水平在评价工作质量好坏上发挥的作用,受到评价资质的限制,具体表现为从业经历、财务状况、人员结构、评价经验等相关内容;能力类型是否与具体评价工作相匹配,也是制约因素之一。从目前各地财政支出绩效评价的实践来看,参与绩效评价的第三方主体主要有临时专家小组、科研院所和社会中介机构等三种类型。其中,临时专家小组是由不同领域、不同行业、不同专家学者临时组成;科研院所则是依托各类高等院校和科研机构的科研力量构成;各类社会中介机构,则包括会计师事务所、资产评估机构、行业咨询公司等专业评价机构。如何有效调动不同类型的主体参与政府购买服务评价工作的积极性,是构建不同主体资质认定机制的关键问题。
三是建立组织管理实施机制。评价的组织开展是评价工作的核心内容,组织管理实施机制是最为核心的评价机制。从评价工作开展的需要来看,组织管理实施机制应对委托程序、开展流程、工作规范、评价工具等工作内容作出明确规定。其中,委托程序、合同管理等程序性内容需要通过出台相关管理办法加以界定,而工作规范、评价工具等实质性内容需要通过指标体系框架的设计架构来最终实现。根据《政府购买服务管理(暂行)办法》的相关规定,政府购买服务范围被划分为以下六个方面:基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。建立基于六大服务类型的政府购买服务评价路径,是组织管理实施机制建设的重点和难点。
四是建立结果反馈应用机制。结果反馈应用是评价工作意义的实际体现。从目前各地财政支出绩效评价结果反馈应用的情况来看,结果反馈应用的激励手段主要有信息公开、预算关联和人事考核三种,侧重点和应用程度上各有差异,但基本手段方式都较为雷同。政府购买服务绩效评价结果反馈应用需要在各种手段应用的激励程度上进一步深入,具体体现为信息公开的范围、预算关联的程度和人事考核的参与度,平衡激励程度与承受范围的关系。
五是评价经费保障机制。评价经费是评价工作开展的资金基础。尽管当前绩效管理相关文件均已明确提及需要加强保障经费对于评价工作的支持,但具体的内容规定依旧处于语焉不详的状态,缺少详细的概念界定和操作流程。从整合建立评价经费保障机制的角度来看,为了对现有制度文件进行有益补充,后续亟待出台详细规定,对经费来源、使用方式和监督手段进行明确界定。
建立完善政府购买服务绩效评价的实施工具
政府购买服务绩效评价作为保障政府购买公共服务有效开展的重要制度,其实际操作需要依靠相应的实施工具来实现。从机制运行的需要来看,重要实施工具主要包括评价实施
流程、绩效评价方法和评价指标体系框架三部分。
评价实施流程是指按照绩效评价工作开展程序的一般需要,在评价前应确定评价对象、第三方机构及人员和具体评价过程,在评价中应发布评价通知、撰写完成评价工作方案、搜集核实分析相关资料、撰写提交评价报告,在评价后应对报告进行评审、建立评价档案和开展评价结果反馈应用。
绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等目前一般通用的评价方法。根据评价对象的具体情况,评价过程中可以采用一种或多种方法开展评价。
评价指标体系框架适用于不同类型的政府购买服务评价项目,基本涵盖了政府购买公共服务类项目需待考核评价的主要内容,是政府购买服务绩效评价工作开展的关键配套工具。指标体系框架,根据上述政府购买服务绩效评价的具体内容,由“必要性评价”、“程序性评价”、“效益性评价”和“持续性评价”四个部分组成,涉及购买主体、承接主体和受益主体等多个主体。
责任编辑 李烝
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