时间:2019-10-22 作者:王萌|朱文 上海闻政管理咨询有限公司
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摘要:
根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的工作部署,以及《政府购买服务管理办法(暂行)》关于“建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制”的相关要求,部分地区相应出台了关于政府购买社会组织服务项目绩效评价管理办法。制度指出政府购买服务的主体为各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位,购买服务合同是开展政府购买服务绩效评价的重要依据,此外,关于政府购买服务项目绩效评价的评价管理、评价实施主体、评价共性指标体系、简易评价报告格式等内容也均在办法中进行了规定。
事业单位开展服务合同评价的基本情况
如某提供专业化监测检测服务的事业单位,在运营过程中,需针对多家入驻科研单位开展专业物业管理、实验室专用仪器设备维护维修和保洁保安等专业性日常运维服务。为此,通过政府采购引入专业的社会服务力量,签订外包服务合同,以提供更优质、高效、方便、快捷的服务,保障日常工作的正常开展。为掌握外包服务整体运行情况和服务供应商的合同执行情况,完善服务供应商选择机制,提高财政资金使用绩效,委托第三方评价机构对政府采购的服务合同执行情况开展评价工作。该单位按照内部采购流程和内控制...
根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的工作部署,以及《政府购买服务管理办法(暂行)》关于“建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制”的相关要求,部分地区相应出台了关于政府购买社会组织服务项目绩效评价管理办法。制度指出政府购买服务的主体为各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位,购买服务合同是开展政府购买服务绩效评价的重要依据,此外,关于政府购买服务项目绩效评价的评价管理、评价实施主体、评价共性指标体系、简易评价报告格式等内容也均在办法中进行了规定。
事业单位开展服务合同评价的基本情况
如某提供专业化监测检测服务的事业单位,在运营过程中,需针对多家入驻科研单位开展专业物业管理、实验室专用仪器设备维护维修和保洁保安等专业性日常运维服务。为此,通过政府采购引入专业的社会服务力量,签订外包服务合同,以提供更优质、高效、方便、快捷的服务,保障日常工作的正常开展。为掌握外包服务整体运行情况和服务供应商的合同执行情况,完善服务供应商选择机制,提高财政资金使用绩效,委托第三方评价机构对政府采购的服务合同执行情况开展评价工作。该单位按照内部采购流程和内控制度要求,通过询价确定服务供应商,签订服务合同,明确了服务内容(数量和质量)、付款方式、双方的权利和义务、合同金额的构成、合同的变更、验收等关键信息约定。合同评价的目的,一方面是对供应商合同执行情况进行评价,包括服务内容与合同的符合性、服务质量和时间的达标情况,审查服务供应商在合同执行中存在的问题;另一方面是对合同签订合规性、供应商资质合规性、采购程序合规性进行评价,审查单位在组织政府采购过程中供应商选择、合同签订是否按照相关制度政策要求完成。
评价内容主要包括程序性和效益性。其中,程序性评价主要考察购买程序执行、合同拟定和服务监管的规范性;效益性评价则主要考察直接效益、间接效益和受益对象满意度。实验室风阀系统运维服务绩效评价工作由该单位自行组织开展,因此更加侧重于对服务供应商合同执行情况的评价。评价指标体系基于评价目的和内容进行设计,包括合同签订、合同履行及服务效果3个一级指标。其中,合同签订从程序合规及内容合理进行考察,包括服务商资质合规性、采购合规性,合同订立范围及条件清晰、合同条款合理等指标;合同履行从提供服务数量与质量、提供服务时效、人员与设备配备、管理与反馈;服务效果重点考察项目执行后的效果,包括有责投诉数、有责事故发生数。
服务合同评价实施路径及结果应用
首先,在了解专业化服务合同签订背景的基础上,将采购内容与部门的职能进行匹配,明确采购专业化服务的必要性。
其次,梳理合同签订程序。采集关于供应商确定及服务协议签订的相关资料,以明确合同签订程序的合法合规性。
最后,分析合同履行情况。梳理合同内容,并通过实地访谈、资料查阅、合同执行材料核查等方式获取合同完成数据及效果指标评分所需数据资料,明确合同履行情况,分析存在的问题。
基于指标体系的评价与分析,该单位实验室风阀系统运维服务合同情况如下:
其一,合同签订程序合法合规。该单位首先从服务供应商库中预选供应商内进行询价,经三方报价,最终确定其中一家单位获得项目服务资格。其次双方就服务的内容进行约定,签订政府购买服务合同。合同签订形式、合同主体资质、签流程控制和记录备案工作完成良好。
其二,合同内容完备、严谨、规范。合同内容完备严谨涵盖了常见的各类条款,防范了合同签订和履行过程中的各类风险,有效维护了合同双方的合法权益;并对服务数量、服务质量标准、服务的时间要求进行了详细的规定,对服务内容的要求细化至关键零件维护要求,并对服务供应商的工作责任进行了明确,有效指导服务供应商的日常维护工作。
其三,服务供应商在合同服务年度内较好地完成了合同约定的内容,但存在精细化管理水平不足的问题。例如,项目台账与记录缺失部分内容无法佐证项目合同的执行;对于合同中约定的部分汇报总结工作没有落实到位,存在维护保养月度报告内容缺失,管理人员无法对实验室风阀系统维护保养情况进行全面了解。
其四,合同执行效果方面。服务供应商在服务过程中未发生安全事故,各实验室对其工作的满意度较高,较好地保障了实验室风阀系统的正常运维。
通过委托第三方实施合同评价,该单位将合同评价结果作为绩效检查验收的依据,同时也作为项目合同资金支付的重要凭证。此外,通过建立起服务供应商的评价档案,评价结果不理想的服务供应商将不再被纳入服务供应商库。合同评价结果在单位运营管理中得到了切实有效的应用。政府采购服务合同评价与政府购买
服务绩效评价的比较
通过上述政府采购专业化服务合同评价案例,我们可以对比政府购买服务绩效评价,分析两者的异同之处。从二者的本质来看,政府采购的本质是政府机构运用财政资金从市场获得货物、服务和工程的一种行为过程,是对市场竞争机制与财政支出管理有机结合的法制化管理手段。而政府购买服务是政府依照市场化手段将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、事业单位和企业履行,以提高公共服务质量水平和财政资金使用效率,承载了转变政府职能、改善社会治理结构等宏观改革目标。由于二者在目标定位、主体权责、工作机制、评价规程、协调方式上既有本质差异,又有操作层面上的共通之处,因而决定了政府采购合同评价与政府购买服务绩效评价也有以下几方面异同点:
第一,从评价目的来看,两种评价有相同之处,也有本质差异。二者均是为了提升产品和服务的质量水平、提高财政资金的使用效益。但政府采购作为一种规范化运作的行为约束,服务合同评价的目的更聚焦于规范政府采购行为、确保合同执行有效、选择有效的供应商,从而提高政府采购绩效;政府购买服务绩效评价的目的是衡量政府通过购买服务方式提供公共服务的实际绩效,除了行为规范、服务提升以外,还要衡量政府购买服务促进职能转变等改革目标的实现情况。因此,合同评价和政府购买服务绩效评价均可达到评价本身的目标,但本质意义存在差异。
第二,对于评价的对象而言,两者均围绕服务合同展开。其中,政府采购合同评价以合同为对象,围绕合同的制定、执行展开;政府购买服务绩效评价同样以服务双方缔结的合同为重要载体,围绕合同约定的服务情况展开。
第三,对于评价涉及的相关主体,政府采购和政府购买服务涉及的参与主体均包括购买主体、承接主体和受益对象。评价工作的参与主体是评价委托方和评价实施方。在合同评价和政府购买服务的评价工作中,两个层面的主体履行的职责不同。
第四,对于评价的组织实施,政府采购合同评价一般由采购委托方主导开展,评价主要是服务于采购方的合同管理需要。而政府购买服务绩效评价除了由购买服务主体主导开展的方式外,更多的是由有评价需要的相关管理部门主导开展。
第五,对于评价内容,由采购/购买主体主导的评价,政府采购合同评价和政府购买服务绩效评价都包括了合同程序合规性、内容合理性和效益性评价几项内容。由有评价需要的管理部门委托的政府购买服务绩效评价,还会进一步开展服务必要性评价和持续性评价,一是考察项目内容是否有政府购买服务的必要,二是考察具体政府购买服务在促进效能提升和职能转变上的实际影响。
政府购买服务的主体和范围界定的再思考
基于本文的案例解读和上述异同点比较不难看出,由非政府购买服务主体采购的专业化技术性服务,在开展合同评价过程中,无论评价目的、评价对象、评价相关主体、评价实施和评价内容方面,均与政府购买服务绩效评价存在一定的相似之处。《政府购买服务管理办法(暂行)》也提出将技术性服务纳入政府购买服务目录,由社会力量承担。诸如专用设备及实验室专业化运维服务一类的服务,委托社会力量承担具有一定的必要性和合理性,那么,这一类专业化服务是否可纳入政府购买服务目录是需要探讨的问题之一。由此引申出另一个值得探讨的问题,即不具备行政管理职能、但存在向社会力量购买服务需求的事业单位是否可纳入政府购买服务的主体范畴。
随着政府购买服务与预算绩效管理等工作的不断推进,二者的有机结合也在逐步深入。这些举措,一方面有助于拓宽评价思路,改进评价工作,落实全面实施绩效管理的要求;另一方面,通过绩效评价管理引发政府购买服务的全面深度思考,进一步健全机制、完善管理,才能真正促进政府效能提升、职能转变的宏观目标的实现。
责任编辑 李烝
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