时间:2019-10-22 作者:高振丨郑浦燕飞丨种国双 南京工业大学苏州大学
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摘要:
以美国为首的发达国家和地区,自上世纪70年代起开始尝试建立科研经费分配管理机制,目前已初步形成了适合各自国情的科研机制管理体系,这对现阶段我国的科研经费管理体系合理化有借鉴意义。
部分发达国家和地区高校院所科研经费的管理方式
(一)强有力的经费资助体系
中央和地方政府共同资助科研。2009年2月美国奥巴马政府出台了《美国复苏与再投资法》(the American Recovery and Reinvestment Act,ARRA),自此联邦政府根据ARRA计划和非ARRA计划对高校院所进行科研经费拨款。不仅是联邦政府,州和地方政府、企业和其他组织也参与其中,形成了完善的经费支持体系。日本政府资助的科研经费主要由“运营交付金”和“竞争性资金”两项组成。运营交付金是国立大学和政府科研人员的主要资金来源。仅2014年,国立科研机构的1万亿日元经费中,有92%来自运营交付金;国立大学的1.9万亿日元科研经费中,更是有94%来自该资金。同时,为了鼓励国立大学及科研机构形成竞争性研发环境,日本政府设立了竞争性资金制度,其投入比例20年间(1996-1016)从6%增加到了11.2%。竞争性资金采用公开招标方式获得,在审查通过后进行支持。该制度有效提高了国立大学和...
以美国为首的发达国家和地区,自上世纪70年代起开始尝试建立科研经费分配管理机制,目前已初步形成了适合各自国情的科研机制管理体系,这对现阶段我国的科研经费管理体系合理化有借鉴意义。
部分发达国家和地区高校院所科研经费的管理方式
(一)强有力的经费资助体系
中央和地方政府共同资助科研。2009年2月美国奥巴马政府出台了《美国复苏与再投资法》(the American Recovery and Reinvestment Act,ARRA),自此联邦政府根据ARRA计划和非ARRA计划对高校院所进行科研经费拨款。不仅是联邦政府,州和地方政府、企业和其他组织也参与其中,形成了完善的经费支持体系。日本政府资助的科研经费主要由“运营交付金”和“竞争性资金”两项组成。运营交付金是国立大学和政府科研人员的主要资金来源。仅2014年,国立科研机构的1万亿日元经费中,有92%来自运营交付金;国立大学的1.9万亿日元科研经费中,更是有94%来自该资金。同时,为了鼓励国立大学及科研机构形成竞争性研发环境,日本政府设立了竞争性资金制度,其投入比例20年间(1996-1016)从6%增加到了11.2%。竞争性资金采用公开招标方式获得,在审查通过后进行支持。该制度有效提高了国立大学和科研机构的竞争能力,减少了资金浪费。
企业财团与高校院所的产学结合。以日本为例,除了国家拨款,日本企业和财团投资捐赠也是日本高校院所科研经费的重要来源。20世纪90年代,日本科研体制经历了从“学—官—产”到“产—学—官”的转变。如今,“产—学”合作已经变成了一种制度,主要包括:共同研究制度;受托研究制度;受托研究员制度;奖学捐赠金制度。在政府的引导下保证了日本大学科研经费的持续高速增长。此外还有民间基金会对日本科研的资助,尽管这类基金会的普遍规模较小,但它们资助科研的热情是不可小觑的。
(二)高效的科研经费评估分配 方法
高度严谨和独立性的持续评估。美国国家科学基金会(National Science Foundation,NSF)是美国高校科研经费的重要来源之一。其下属的综合活动办公室设立独立的选举委员会,为科研经费投资提供了持续而可靠的评估。其EAC评估方法(Eco toxicological Assessment Criteria)涉及项目合作方、文化背景和生产能力等。选举委员会在2017年更是进行了竞争性研究计划(EPSCoR),以灵活的评估框架,探索和衡量EPSCoR获奖者独特的研究竞争力,并密切关注他们日后的研究进展,以改进战略性计划和科研经费的分配。
卓越作为唯一评估标准。欧洲科学研究委员会(European Research Council,ERC)作为欧盟在科学界行动的最有力代表,有效促进了欧盟科学界的创新性研究。2014—2020年期间ERC总预算达131亿欧元,占2020年全球科研总预算17%。而“卓越”是其对任何一个提出资助申请的项目的唯一评判标准。对研究项目卓越性的评价标准主要有:第一,研究项目的开创性及可行性,同时该项目的潜在影响;第二,研究所提出的新概念或跨学科发展能力;第三,研究概述中所提及研究方法的可行性及对目标的完成度影响;第四,研究资源分配的合理性。ERC对首席研究人员的审核则更加苛刻,首席研究人员须向同行评审评估小组证明其提出并进行开创性研究的能力、提供在研究项目中独立思考并提出创造性想法的证据以及展示其优秀的领导能力。
(三)有力的监管制约体系
完善的法律法规。在成本核算管理方面,美国联邦行政管理和预算局(Officeof Managementand Budget,OMB)1958年就制定并发布了《A-21通告》;在监督管理方面,为了强调科研拨款的特殊性,美国继《公共法》、《联邦会计与审计法》、《总监察长法案》后,又颁布了《单一审计法案》、《单一审计法案修正案》、《A-133通告》,以单一审计制度保证高校院所科研经费审计的有效实施。此外,美国制定的《信息自由法》也保证了科研经费使用信息公布的公开透明。
政策体系健全。在高校院所科研经费管理方面,日本在竞争性资金上实行间接成本制度,分别核算科研活动的直接经费和间接经费。其中的直接经费是指直接面向研究人员的科研补助,该费用的使用仅限于与研究有直接关系的事宜,如科研所使用的物品费、科研人员的差旅费、劳务费等。而间接经费是指面向受资助研究人员所属的研究机构的科研补助,该经费可用于改善研究人员的研究环境,提高研究机构的整体研究实力。间接经费与直接经费相比,其使用范围更广,不仅限于研究成果的专利申请及其相关费用(如律师费、申请费和维护费等),还可用于支付第三方或辅助人员的薪酬。关于直接和间接经费的使用情况,受资助科研机构每年都必须向主管省厅提交《实绩报告书》以说明具体支出情况。日本政府通过《独立行政法人通则法》及独立行政法人个别法(例如《独立行政法人理化学研究所法》)对获得运营交付金的科研机构的独立行政法人进行直接约束。法人机构在申请运营交付金时,需根据其中期目标要求,拟定5年中期计划并编写相关经费预算。政府将根据提交文件来拨付运营交付金,在各省厅独立行政法人评价委员会审查同意后,报发财政部批准。
强调共建共享。欧盟2008年成立EURORIS-NET研发团队对成员国已有科研基础设施进行全面普查,2012年底,该小组完成了欧盟未来科研基础设施规划部署路线图;2012年,欧盟做出科技财政资源共享的决定,又在2013年公布了可供所有欧洲科技人员使用的科研基础设施分布图。欧盟试图通过强调对科研区域、设施的共建共享,填补成员国不可能单独实现的大型科研基础设备建设,将有限的科研经费充分利用,以提升整体科研经费的管理水平。
我国高校院所科研经费管理存在的问题
(一)科研经费管理平台分散化。目前,我国大多数高校院所的科研经费管理都是被动管理,在这种模式下,管理平台呈现分散,各平台间缺乏信息沟通与交流,难以集中调度,甚至出现各自为政的状况,造成了经费管理混乱。此外,科研经费的审批人员和管理平台的财务人员间往往存在知识断层,即审批人员不理解财务制度,财务人员不理解科研需求,容易造成矛盾和摩擦,出现管理混乱、账表不符、经费流失等问题。原科技部及相关部门曾在2001年联合发布了关于科研计划实施的相关分配管理办法,对科研经费的分配做出了明确规定,对于科研中产生的直接和间接费用,即科研过程中可直接纳入科研成本的(如设备、人员及其他科研成本费用)和实施过程中无法直接纳入成本核算的(如行政管理费用,服务性费用,设备使用及折旧费用等)亦做出了相关规定。但实际是,很多高校的科研实施过程是与一般教学相关联的,故在科研过程中的一部分费用支出,比如设备使用及折旧费用难以判定、单独列出。故在实际操作过程当中,除直接成本费用外,其余费用很难进行分配核算。
(二)高校院所科研经费分配机制不合理。 一是我国各高校科研体制不同,对于不同来源的科研经费的管理办法和核算机制也不尽相同,且经费管理制度尚未定型,仍在不断优化改革过程当中,故各高校科研经费的管理制度很难在短时间内得到大范围统一。 二是我国目前在科研资金分配和核算制度上并未提出一个具有宏观指导性和通用性的管理制度,因此在高校经费的实际分配过程中常套用教育事业财务制度,进一步导致经费分配不均。而分配核算制度和管理制度的不合理、不统一,会导致财务部门的管理混乱、造成一定矛盾。在教育部发布的《2016年高等学校科技统计资料汇编》中,排名第1位的清华大学总经费50.79亿元、人均经费92.245万元;而排名第234位的东北石油大学总经费1.007亿元,相差50.4倍,人均经费8.981万元,相差10.3倍。
(三)相关法律法规和政策不健全。目前,我国科研经费管理主要依据《预算法》,但由于科研经费使用的多变性与特殊性,导致在实际应用中有一些《预算法》并不能涵盖的情形,缺乏在管理科研经费方面的法律法规。主要表现为:缺少有关预算环节的专项法律依据;缺乏完善的实施过程监督机制,导致了经费使用不明、管理部门监督失责等问题;缺乏健全的成果评价体系,导致了科研活动成果转化率与发达国家相差巨大。
借鉴发达国家经验,创新科研经费管理模式
(一)优化信息技术,反被动为主动。应尽快适应高速发展的信息化,针对高校院所科研项目来源广、数量多、专业性强的特点,整合各平台资源,建立联机检索网络,开发出数据自动化的科研经费管理信息系统,变被动管理为主动管理,做到信息录入、保存、统计、分析等的统一管理,解决信息不对称造成的科研经费挪用、流失等问题。
(二)以质量为标准进行经费分配。在未来分配科研经费时,可借鉴日本管理的成功经验,加大经费在基础领域的投入、削减对应用领域的投入。应更多以质量而非声望进行经费分配,例如平衡“985”“211”高校与普通高校在经费分配时的倾斜比重。各高校院所领到经费后,也应结合实际,在财务、审计和科研三部门共同作用下制定本校的相关制度,加强科研项目的评估审核工作,严格控制经费管理,使经费的分配管理更合理完备。
(三) 健全科研经费管理法律法规体系。首先,应加快建立健全对于科研经费使用的专项法规,并通过内外部监督,使政府、高校院所、社会各界都参与监督,构建起完善的经费监督机制。其次,可借鉴美国科研经费管理的间接成本制度,重视科研活动中的人力劳动资本和智力成本补偿,激发科研活动积极性;最后,要健全科研成果评价体系,根据不同的科研类型制定不同的评价标准,落实高校院所专利、无形资产登记管理,对科研项目风险进行评价判断,保证科研人员的付出有所回报。
责任编辑 刘永恒
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