今年1月，中国蚂蚁金服集团与美国速汇金（MoneyGram）公司宣布终止并购交易。自2017年3月蚂蚁金服与速汇金达成收购协议后，在与美国外国投资委员会（CFIUS）、美国政客、政府官员和相关企业“斗争”近一年后，蚂蚁金服无奈最终放弃交易。这表明，中国企业赴美投资的正常商业交易，越来越多地受到美国政治因素和CFIUS肆意干扰和阻拦。为更准确地把握CFIUS审查重点及趋势，拟简析该案例，以供参考。

蚂蚁金服终止收购速汇金案例

为提升跨境汇款服务水平、推动全球普惠金融发展，2017年3月，蚂蚁金服与全球领先的国际汇款公司美国速汇金达成并购协议。蚂蚁金服旨在通过技术输出实现速汇金从传统的线下代理转变为线上数字化服务，并承诺收购完成后继续将速汇金主要数据中心保留在美国本土。该项交易基于正常合理的商业原则达成，并将实现多方共赢。

为使项目获得批准，2017年3月—2018年1月，蚂蚁金服和速汇金三次向CFIUS提交联合自愿通知。但在政治因素的干扰下，CFIUS以“蚂蚁金服有中国国有股东背景”“速汇金业务涉及大量美国公民个人及敏感信息”为由，认定并购交易可能会对“美国国家安全产生难以克服的不利影响”。针对CFIUS提出的质疑，申报方及时详尽地给出回复以及解决方案：一是蚂蚁金服为民营企业，所有国有股东仅为财务投资人，不担任任何董事或高管职务。二是速汇金承诺不向蚂蚁金服提供且蚂蚁金服不向速汇金调取任何美国公民个人及敏感信息。三是提出IT系统完全隔绝、接受CFIUS指定人士独立监管、剥离速汇金涉及美国公民个人及敏感信息的部分业务以及项目完成后接受CFIUS持续审查等一系列解决措施。但CFIUS对此未做任何明确回应，并以涉及美国国家机密为由，拒绝向申报方给出涉及“国家安全风险”的具体原因。2017年12月，CFIUS告知该项目将无法获批，无奈申报双方于2018年1月宣布终止并购交易。蚂蚁金服由此直接经济损失超过4000万美元，包括向速汇金支付的3000万美元赔偿金及各类交易费用，间接机会成本更无法估量。

关于案例的几点分析

（一）CFIUS审查不可预测性显著增加。从该案例可知，CFIUS在审查流程和结果方面不可预测性显著增加。根据惯例，CFIUS会明确给出交易被否决的理由。本案中，CFIUS认定交易可能会对“美国国家安全产生难以克服的不利影响”，但以涉及国家机密为由，拒绝向申报方给出涉及“国家安全风险”的具体原因。此外，只有在交易双方提出的解决方案可能可行但又无法在法定期限内确定解决方案的情况下，才会同意申报方撤回并重新提交申报。但本案中，尽管CFIUS允许双方多次撤回并重新申报，但对申报方提供的解决方案并未做任何明确回应，使得申报方只能在猜测的情形下反复提交方案，导致巨大交易成本。

（二）竞争对手发起政治攻击使得该项目被政治化。在蚂蚁金服与速汇金达成并购协议后不久，世界第三大汇款公司美国嘉银通公司（Euronet）对速汇金发起“恶意收购”，并对该项交易展开政治攻击，包括联合多名美国政府官员及议员发布该交易会危及美国国家安全的言论，声称蚂蚁金服的股东中存在国有机构，将会泄露美国公民信息，并用于情报、定位和胁迫目的等。最终，使蚂蚁金服不得不提高收购价格与速汇金达成新并购协议。该项目在美国相关利益团体的左右下逐渐演化成政治事件，被赋予过多政治解读。

（三）美国贸易和投资保护主义抬头。近年来，美国政府尤其是特朗普政府执政以来，推出了一系列逆全球化政策，包括退出TPP、巴黎气候协定、重谈北美自由贸易区（NAFTA）等，为全球化蒙上阴影，贸易和投资保护主义抬头。2017年11月，特朗普明确提出“美国不会无条件继续开放市场”，一方面加紧设置贸易壁垒，另一方面加快推进美国企业国际化，试图展开新的不公平竞争。美国政府以“危害国家安全”为由，将商业合作政治化，对中国企业赴美投资造成实质性阻碍，影响了美中贸易和投资公平发展。

几点建议

（一）敦促美国公平对待中国企业赴美投资。美国此次否决并购，是CFIUS、美国政客和相关企业联合对中国企业正常商业交易的肆意干涉，是对中国企业的又一次不公平待遇，在国际上或引发连锁反应，对“一带一路”倡议等产生不利影响。中国政府应在今后的中美全面经济对话等对话机制中，与美国进行斗争，以此案为例，敦促美方遵守国民待遇原则和实行对等开放原则，增加相关审查和合规监管透明度，公平对待中国企业在美投资，避免将商业合作泛政治化，利用行政手段阻挠合法商业交易。同时，酌情对美国在华投资采取反制措施，在关系国家安全和国计民生的金融、国防、信息通信等重点领域，加大对美企审查力度，避免因不公平竞争导致国家利益受损。

（二）继续支持中国企业“走出去”。近年来，中国企业对美投资快速增长，2016年中国企业对美累计投资1090亿美元，成为中美经贸关系重要推动力。但近年因CFIUS审查受阻的中国企业投资超过500亿美元。尽管包括美国在内的西方国家惯用安全审查对中国投资设置“玻璃门”，但“走出去”战略是企业自身国际化发展的需要，有助于企业积极参与国际竞争与合作、充分利用国际市场和资源。政府应继续坚持扩大对外开放，鼓励中国企业合理合法地“走出去”，并为企业“走出去”提供相关政策支持，推动中国经验、中国标准更好地在相关国家落地，不断提升我国的国际影响力，使我国成为全球化的捍卫者和引领者。

（三）中国政府应大力支持相关企业应对CFIUS审查。仅凭企业“单打独斗”难以应对CFIUS审查并获得公平待遇，政府应大力支持中国企业与美国相关部门加强沟通，规避风险。一是政府相关部门需继续加强对企业相关利益诉求和被审查证据的分析，摸清CFIUS审查依据的“底牌”。蚂蚁金服的案例表明CFIUS对诸如金融服务业等传统意义上并不涉及国家安全领域交易进行阻挠和限制，因此要及时调整美国敏感地区和敏感行业名录，为企业“走出去”提供政策支持。二是鼓励有能力的企业向政府提供相关法律和商业规则研究成果，及时通报其应对安全审查和规避风险的经验与案例。三是积极发挥行业协会等非政府组织优势，为中国企业赴美投资提供数据共享、法律互助平台等方面服务。

责任编辑 张小莉