摘要:
近年来,随着地方经济建设需求扩张,收支不平衡加剧,地方政府的债务问题也日益突出。党的十九大报告指出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,全国金融工作会议也明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量。因此,分析研判当前地方政府债务情况,提出防范地方政府债务风险的路径,意义重大。
地方政府债务存在的风险
(一)地方政府债务偿债风险。目前,我国地方政府债务虽说整体可控,但基数较大,增长速度相对经济发展水平较快,个别地方政府一度发生债务率居高不下的情况。近几年受经济下行压力和房地产不景气的影响,地方财政增收难度进一步加大,地方政府偿债压力也随之增加。
(二)地方政府债务结构风险。地方政府融资对象一般是地方的金融机构,包括银行、交易所、券商等,商业银行是地方政府债务的主要债权人,结构比较单一,融资成本也比较高。但银行等金融机构基于对地方政府的充分信任,通常缺乏常规化的评估程序。另一方面,地方政府的资金主要投向当地的基础设施建设,比如修桥、修路、改善环境等投资项目,投入成本高,投资回报期限平均在10年左右,有的公益项目甚至没有直接收益。地方政府融资与投资方向的单...
近年来,随着地方经济建设需求扩张,收支不平衡加剧,地方政府的债务问题也日益突出。党的十九大报告指出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,全国金融工作会议也明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量。因此,分析研判当前地方政府债务情况,提出防范地方政府债务风险的路径,意义重大。
地方政府债务存在的风险
(一)地方政府债务偿债风险。目前,我国地方政府债务虽说整体可控,但基数较大,增长速度相对经济发展水平较快,个别地方政府一度发生债务率居高不下的情况。近几年受经济下行压力和房地产不景气的影响,地方财政增收难度进一步加大,地方政府偿债压力也随之增加。
(二)地方政府债务结构风险。地方政府融资对象一般是地方的金融机构,包括银行、交易所、券商等,商业银行是地方政府债务的主要债权人,结构比较单一,融资成本也比较高。但银行等金融机构基于对地方政府的充分信任,通常缺乏常规化的评估程序。另一方面,地方政府的资金主要投向当地的基础设施建设,比如修桥、修路、改善环境等投资项目,投入成本高,投资回报期限平均在10年左右,有的公益项目甚至没有直接收益。地方政府融资与投资方向的单一形成了地方政府债务结构失衡,缺乏科学性。
(三)地方政府债务管理风险。首先,地方政府债务数量统计不规范。债务数量直接关系到风险防范和控制机制,如果地方政府没有将或有负债和隐性债务统计在内,其债务风险的防范是不全面的。其次,地方政府债务缺乏问责制。商业银行是地方政府债务的主要持有人,如果地方债务违约,商业银行就会形成相应的坏账,影响整个银行体系的运行。而且,部分地方政府对债务举借和资金使用统筹考虑不足,造成资本运营效率低下,影响市场的有效运行。
(四)地方政府隐性债务风险。当前,地方政府债务风险整体可控,但地方有很多隐性债务和变相举债,包括明股实债的PPP项目、政府购买服务、BT项目、地方政府专项债以及平台公司的融资过程中出现的不规范现象。一些地方融资平台公司的相关债务是隐性债务的主体,偿还债务基本上是依赖土地和房地产的增值,项目资金需求比较大,建设周期长,收益比较低。这些数额巨大的隐性债务没有统计进地方政府债务,直接影响债务风险防控布局。
地方政府债务风险防范的路径
(一)完善财政体制,合理划分中央与地方财权与事权。地方政府债务的产生根源,很大程度在于中央与地方财权和事权的不对称,因此要做好地方政府债务风险防范和化解工作,应该完善财政体制,使各级政府的财力和事权相匹配。一是以法律形式合理划分中央事权与地方事权。对于涉及中央政府宏观调控能力等方面的事权,仍然应交由中央政府,而对于直接服务本地经济社会的,应交由地方政府自己承担,提高资金使用效率,并加强对地方政府的监督、考核和绩效评价。二是理顺中央和地方税收关系。在深化分税制改革时,应按照财权与事权相匹配的原则构建中央和地方财税体系,完善地方税收体系,扩大地方政府财税自主管理权。三是推动地方完善财政转移支付制度。财政转移支付制度是因为中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生的,应从促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应,加大转移支付资金统筹力度,进一步清理整合专项转移支付,建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制方面不断强化转移支付管理,为国民经济持续健康发展做出积极 贡献。
(二)进一步完善地方政府债务管理体制。一是完善监管机制。建立健全地方债务监管体系,加强地方人大及其常委会与地方政府内部专门债务监管部门的合作,建立全方位、多层次的债务监督管理体系。二是培育多元化的投资者队伍。通过提高二级市场的流动性,吸引企业、个人投资者、社保基金等长期投资者购买地方债。三是加强对地方债券发行管理,合理安排新增债券规模,继续发行地方政府债券置换存量债务,制定公开透明的地方债券定价和评估机制,不断提高机构对地方债认购的积极性。四是完善相关法律法规,坚决制止地方政府利用投资基金担保,违法违规或变相举债,规范政府举债融资,组织开展专项治理,及时查处违法违规行为。
(三)建立有效的信息披露和审计制度。一是以法律形式明确债务信息的披露责任。地方政府应该充分公开经济状况、税收增量预测、财政预算计划等信息,定期对政府负有偿还责任的债务与或有债务情况进行披露,全面可持续地反映和监督地方政府债务风险管理过程。并且对信息公开的主体、途径、方式、范围和程序进行约定,对信息披露的真实性、及时性、准确性、完整性建立责任追究机制,形成有效的监督。二是发挥审计机关的监督职能,重点监督地方政府举债程序是否规范、用途是否违规,债务资金使用是否有规划性,资金使用项目是否高质量,并定期进行公开,满足宏观决策、微观管理以及社会公众监督和评价的信息需求。
(四)防范和化解 PPP 风险。一些不规范的政府和社会资本合作(PPP)行为会增加地方政府债务风险,需要加以防范。一是通过对PPP项目全程监控,做好项目运行的预算管理和风险管控工作,转移和对冲风险。二是合理有效地分担风险,政策风险、法律风险由政府部门参与者承担,与项目运营相关的财务、建设等方面的风险由社会资本承担,不可抗力引起的风险则由双方共同承担,从而减少项目整体风险,实现社会资源的有效配置和社会效益的最优化分配。三是加强政府职能运行,给予参与的社会资本政策支持,如税收优惠政策、项目批准制度等。
(五)建立科学的风险预警机制。地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,并将结构性风险及效率风险纳入评估体系。同时,要结合当地经济情况将债务负担率、偿债率、债务依存度、财政支出补偿系数等纳入预警指标体系,根据自身警情建立应急处置机制,实现实时监控、随时预警、风险预测。
责任编辑 张敏