时间:2019-10-22 作者:万明义|刘龙泉 甘肃平凉市委党校平凉市供销合作社
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摘要:
统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚,既是优化财政涉农资金供给体制机制,提高资金使用效益,保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战的迫切需要,也是改革创新财政涉农资金使用管理机制,推进政府“放管服”改革,促进各级党委、政府和各部门、各单位主动作为,推进简政放权、放管结合、转变政府职能的现实需要。统筹整合使用财政涉农资金支持贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战,同时也是一项庞大复杂的系统工程,涉及部门众多,牵扯方方面面利益关系,更涉及到财政涉农资金管理使用体制机制调整,因此在推进过程中必须正确处理好“五大关系”。
正确处理“统筹整合使用财政涉农资金”和“打赢脱贫攻坚战”之间的关系
在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上,习总书记强调指出,“扶贫开发投入力度,要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。”“在增加财政收入的同时,要加大扶贫资金的整合力度。”按照习近平总书记指示精神,中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)提出,要建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制,整合目标相近、方向类同的涉农资金。把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑使用。贯彻落实《决定》精...
统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚,既是优化财政涉农资金供给体制机制,提高资金使用效益,保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战的迫切需要,也是改革创新财政涉农资金使用管理机制,推进政府“放管服”改革,促进各级党委、政府和各部门、各单位主动作为,推进简政放权、放管结合、转变政府职能的现实需要。统筹整合使用财政涉农资金支持贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战,同时也是一项庞大复杂的系统工程,涉及部门众多,牵扯方方面面利益关系,更涉及到财政涉农资金管理使用体制机制调整,因此在推进过程中必须正确处理好“五大关系”。
正确处理“统筹整合使用财政涉农资金”和“打赢脱贫攻坚战”之间的关系
在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上,习总书记强调指出,“扶贫开发投入力度,要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。”“在增加财政收入的同时,要加大扶贫资金的整合力度。”按照习近平总书记指示精神,中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)提出,要建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制,整合目标相近、方向类同的涉农资金。把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑使用。贯彻落实《决定》精神,国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(以下简称《意见》)中提出,要认真落实党中央、国务院决策部署,坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,统筹整合使用财政涉农资金,撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发,提高资金使用精准度和效益,确保如期完成脱贫攻坚任务。
从党中央、国务院的战略决策部署来看,统筹整合使用财政涉农资金作为打赢脱贫攻坚战的战略举措之一,是改革创新财政涉农资金使用管理体制机制的必然方向,是财政涉农资金使用管理供给侧结构性改革的重要内容。开展贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点(以下简称贫困县整合资金试点),不仅是优化财政涉农资金供给机制、进一步提高财政资金使用效率、集中资源打赢脱贫攻坚战的根本要求,而且是改革现行财政涉农资金管理体制机制、统筹整合使用财政涉农资金的重要探索,其核心就是要形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局和统筹使用新机制。举全党全社会之力,全面打赢脱贫攻坚战,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口同全国人民一道迈入小康社会,是“四个全面”战略布局中“全面建成小康社会”的奋斗目标,是目前最大的政治任务和历史使命;而开展贫困县整合资金试点、统筹整合使用财政涉农资金则是“四个全面”战略布局中“全面深化改革”的重大战略举措之一,即要全面深化财政涉农资金管理使用体制机制改革,从而为“全面建成小康社会”这一奋斗总目标提供资源整合和财力保障。从这种意义上讲,中央各部门,省、市、县、乡各级党委、政府及所属相关部门必须从讲政治的高度,充分认识统筹整合使用财政涉农资金试点工作的重要性、必要性和紧迫性,把贫困县整合资金试点作为当前和今后一个时期的重大政治任务,充分发挥各自优势和有利条件,切实克服和纠正统筹整合资金过程中存在的“下整上不整、面合心不合、放权不放手”的“中梗阻”问题,打破利益格局,实施创新驱动,积极支持和投身贫困县整合资金试点工作,为促进贫困地区发展、助力打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会凝聚成强大合力、发挥重要作用。
正确处理中央统筹、省负总责和市县抓落实之间的关系
中央统筹、省负总责和市县抓落实三者在统筹整合使用财政涉农资金支持贫困县脱贫攻坚的试点工作中,中央统筹是前提,省负总责是基础,市县抓落实是关键。
统筹整合使用财政涉农资金,最初发端于县(区),是以县(市、区)委、政府为主导,由财政部门牵头抓总,县直行业主管部门协作配合,项目建设单位和乡镇党委、政府组织实施的一种财政涉农资金使用管理方式方法创新。因为受制于财政涉农专项资金投资方向、规模、渠道以及资金管理办法的制约,绝大程度上属于“拼盘式整合”范畴,亦即在县委、县政府的主导下,由县(市、区)财政、发改、扶贫等部门牵头抓总,结合本县(市、区)经济社会发展“十三五”规划(以下简称《规划》)和年度脱贫攻坚规划(以下简称《脱贫规划》),有选择性地搭建基础设施建设、特色产业发展、农业科技推广、农民技能培训、易地扶贫搬迁和小流域综合治理等涉农资金整合平台,有意识地协调各部门的行业专项规划编制,进而组织编制《统筹整合财政涉农资金管理使用方案》(以下简称《使用方案》),然后分部门各司其职、各负其责组织实施,以实现“各炒一道菜,共办一桌席”的财政涉农资金统筹整合目的。但在目前把贫困县整合涉农资金试点提升到国家层面上时,“统筹整合”的主导、主体、层级、范围、规模、方式均发生了重大变化,已不再单纯地局限于某一个县(市、区),也不再因为“下整上不整、面合心不合、放权不放手”而左右为难,更不再担心违犯财经法纪而缩手缩脚,但在中央统筹、省负总责、市县抓落实三者关系的处理上必须始终做到“统筹兼顾、横向协调、纵向贯通、全面推进”。
中央统筹是前提。党中央、国务院主要负责统筹制定贫困县整合资金试点重大方针政策,出台重大举措,完善体制机制,规划重大工程项目,协调全局性重大问题、全国性共性问题。省负总责是基础。主要是以省委、省政府为主建立贫困县整合资金试点支持和保障机制,由省脱贫攻坚领导小组协调省直行业主管部门按照“管总额不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”的总体要求,在中央统筹整合资金规模、范围内,整合中央、省级专项资金,按因素法测算切块下达到县。市县抓落实是关键。市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目,对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督;县级党委和政府承担脱贫攻坚统筹整合资金主体责任,负责制定《脱贫攻坚规划》(《脱贫规划》)和《年度统筹整合涉农资金管理使用方案》(《使用方案》),搭建脱贫攻坚统筹整合资金使用管理平台,编制《年度统筹整合使用涉农资金预算》(以下简称《整合预算》)和《年度统筹整合涉农资金使用计划》(以下简称《使用计划》),制定《统筹整合财政涉农资金使用管理办法》(以下简称《管理办法》),优化配置各类资源要素,组织落实各项政策措施,县级党委和政府主要负责人履行第一责任人职责和义务。
正确处理“统筹整合”和“行业管理”之间的关系
正确处理“统筹整合”和“行业管理”之间的关系,其实质就是要正确处理好“政府”和政府组成“部门”之间的关系问题。就本质而言,“政府”及其“部门”在经济社会总体发展目标上是高度统一而且协调一致的,但就其管理层次和管理幅度而言,“政府”是管宏观、管全局、管“块块”的,而“部门”是管微观、管行业、管“条条”的。二者在管理层次上有宏观、微观之分,在管理幅度上有全局、局部之分,在管理职能上有总体和行(专)业之分。因此,在统筹整合财政涉农资金过程中,对二者关系的处理,必须审慎把握好三个方面的关系。首先要牢固树立“讲政治、顾大局”和“局部服从全局、部门服从政府”的政治意识、大局意识,视贫困县脱贫攻坚和统筹整合财政涉农资金为当前最大的政治任务,破除部门壁垒,克服本位局限,弱化行业特殊利益追求,做到“放权又放手、到位不越位”,为贫困县整合资金试点开道让路、保驾护航。其次是行业管理要以注重“锦上添花、示范带动发展”向注重“雪中送炭、协调均衡发展”转变,切实克服过去部门行(专)业管理中经济效益优先、部门政绩至上和“条条”管制太多、“框框”束缚太死的局限性,紧紧围绕贫困县涉农资金整合使用管理平台,集中资产、资金、资源、人才、技术、管理、信息投入,为地方政府分忧,为当地百姓造福。再次是认真解决好部门行(专)业管理特别是行业技术标准、业务流程规范和工程建设质量等关键性管控措施“到位不缺位”的问题,不能因为“统筹整合”而放松行业监管职责,切实做到“放权不放任、监管不松口”。在坚持项目审批权、资金使用权下放县级的基础上切实履行好投资总额控制、任务分配约束、技术监理把关、质量鉴定许可和资金使用合理的监督管理职责。
正确处理县级党委、政府和上级党委、政府及其组成部门之间的关系
《意见》指出:“贫困县作为实施主体,根据本地脱贫攻坚规划,统筹整合使用财政涉农资金,并承担资金安全、规范、有效使用的具体责任。”县级党委、政府作为实施财政涉农资金统筹整合使用的责任主体,对上承接着中央、省、市三级党委、政府及其组成部门的直接领导和行业指导;而各级党委、政府上下级之间的直接领导关系,在日常管理工作实践中多体现为会议安排、领导指(批)示和政策性文件贯彻执行。除了宏观性、全局性、重特大事项等决策执行外,上级党委、政府对下级党委、政府的领导,更多地则体现在上级党委、政府所属职能部门对下级党委、政府的行业性指导管理上。虽然上级党委、政府所属职能部门只就某一行业或某一领域对下级党委、政府及其对应下级行业管理部门实施业务指导和监督管理,但在下级党委、政府心目中,上级行业主管部门俨然是上级党委、政府的代言人,特别在现行财政涉农项目资金管理体制下,受政府职能部门多、部门相互沟通少、项目性质不统一、投资规模不确定、下达时间不一致、来源渠道较分散和行业标准要求多等多重因素制约,上级项目主管(行业管理)部门对财政涉农项目、资金的政策指向、支持范围、分配依据以及行业行为规范、技术操作规程等等,都直接影响、牵动着县域经济社会发展的中枢神经。因此,作为地方各级特别是县级党委、政府,在同上级党委、政府所属行业主管部门的关系处理上,总是在千方百计、殚精竭虑地寻求上级党委、政府职能部门的政策倾斜照顾和项目资金支持,竭尽全能为地方经济社会发展争取财政涉农项目资金投资数额最大化。
因此,在统筹整合财政涉农资金的过程中,要正确处理好县级党委、政府同中央和省委市委、政府及其职能部门的关系,就必须妥善处理好三个方面的关系问题。首先是中央和省市党委、政府应在坚持对县级党委、政府“充分授权”的基础上,必须采取切实有效的措施督促、约束、考核各自所属行业管理部门在执行涉农资金管理“渠道不变”的前提下,对县级党委、政府在项目审批、资金作用等方面真正做到“放权放手”,让县级党委政府“放心放胆”,充分享有项目资金使用管理自主权。其次是中央、省市党委、政府所属各职能部门“要及时修订完善各项制度,取消限制资金统筹使用的相关规定”;并在严格执行“资金一律采取‘切块下达’,不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求”的前提下,始终坚持从行业管理角度和技术指导方面充分有效履行监督管理职责,做到“放权到位不缺位、监管用权不越权”。再次是县级党委、政府要主动承担起统筹整合财政涉农资金全力脱贫攻坚的主体责任,坚持目标导向和问题导向,重新修订完善本地脱贫攻坚规划,做好与全国、全省脱贫攻坚规划和各部门专项规划的有效衔接,并在此基础上制定财政涉农资金统筹整合《使用方案》和资金统筹整合使用《管理办法》。积极主动向中央和省市党委、政府汇报工作进展情况,诚恳虚心接受上级党委、政府及其职能部门的监督管理和行业指导,科学谋划、精心安排好县域涉农资金整合试点工作。
正确处理县级党委、政府和县级行业(项目)主管部门、项目建设单位之间的关系
贫困县党委、政府既是中央和省、市财政涉农资金统筹整合政策的执行主体;又是财政涉农项目资金统筹整合使用的责任主体;同时也是县级项目管理部门和项目建设单位的统一领导者和组织管理者。而县级行业(项目)主管部门在整个财政涉农资金统筹整合使用过程中则兼具多重角色、肩负多重职能,对上它既是县级党委、政府的组成部门,直接接受县级党委、政府的直接领导,同时也接受中央和省市行业(项目)主管部门的业务监管和技术指导;对下则负责组织管理、监督指导项目建设单位,包括乡镇党委、政府、村两委、新型农业经营主体、农民合作经济组织、农业龙头企业等财政涉农资金项目建设主体,也包括直接承担项目建设任务的部分县级行业主管部门开展项目建设施工、资金申请审核报账和工程建设质量管理。项目建设单位则是财政涉农项目资金的具体组织实施者和使用管理者,负责完成资金统筹整合《使用方案》和《使用计划》的具体建设任务,包括工程施工、建设进度、技术指导、质量监督、资金具体使用管理等工作内容,是财政涉农资金具体使用管理的“最后一公里”。
在资金统筹整合使用自主权充分下放,实行项目审批、资金使用、政府采购、招投标、项目管理、监管责任“五到县”的前提下,县级党委、政府和县级行业(项目)主管部门、项目建设单位之间,县级党委、政府是脱贫攻坚的“一线指挥部”,掌握着涉农项目统筹管理权和涉农资金使用自主权,负责县域《脱贫规划》《使用方案》和《管理办法》的最终修正、审定权,决定着涉农资金统筹整合使用的规模、内容和水平;县级行业(项目)主管部门则既是行业专项规划的制定发布者和具体执行者,同时也是涉农项目统筹管理和涉农资金整合使用的组织管理者和技术指导者,发挥着把县级党委、政府决策意图和省市行业(项目)主管部门的行业管理要求以及项目建设实际情况有效结合、转换的关键性作用,决定着涉农项目资金统筹整合使用的性质、功能和档次;项目建设单位则是财政涉农资金统筹整合使用《年度计划》的具体执行者和项目建设者,决定着涉农项目工程建设的速度、质量和效率,是涉农资金统筹整合使用的最终“落脚点”和监管“聚集点”。在三者关系的处理上,要严格恪守好“领导者”“组织者”和“实施者”的职能定位,互为依托,同向发力,才能确保“贫困县资金整合试点”创实绩、见实效。
责任编辑 喻胜强
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