时间:2019-10-22 作者:张偲 北京大学光华管理学院 中信资产管理有限公司
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摘要:
随着我国经济进入“新常态”,传统经济驱动效能下滑,经济发展欲实现经济从“低水平”稳态向“高水平”的跃升,亟需完成要素、投资驱动向创新驱动的转换。而在这一动能转换过程中,科技创新水平与能力的提升则很大程度上依赖于良好的产业创新体系。根据OECD等相关机构界定,创新体系是由创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境和外界互动等要素组成的相互联系的生态系统。为了构建国家科技创新体系和推动创新发展,2016年发布的《国家创新驱动发展战略纲要》和《“十三五”国家科技创新规划》提出,要构建以充满活力的创新主体、高水平的创新基地、区域创新增长极、创新网络、创新治理结构和创新生态等为支撑的国家科技创新体系。然而从我国科技创新体系的发展现状来看,主要存在如下几个方面问题:
1.企业科技创新动能有待提高。科技研发投入是衡量一个国家科技创新能力的重要指标。2017年我国全社会R&D(研究和开发)支出占GDP比重约为2.15%,科研投入已达到中等发达国家水平,但是从创新投入的主体来看,企业投入动力仍然匮乏,创新能力有待加强。具体来看主要体现在:一是企业科技投入水平不足。2017年我国企业研发经费约为17500亿元,其中基础研究与应用...
随着我国经济进入“新常态”,传统经济驱动效能下滑,经济发展欲实现经济从“低水平”稳态向“高水平”的跃升,亟需完成要素、投资驱动向创新驱动的转换。而在这一动能转换过程中,科技创新水平与能力的提升则很大程度上依赖于良好的产业创新体系。根据OECD等相关机构界定,创新体系是由创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境和外界互动等要素组成的相互联系的生态系统。为了构建国家科技创新体系和推动创新发展,2016年发布的《国家创新驱动发展战略纲要》和《“十三五”国家科技创新规划》提出,要构建以充满活力的创新主体、高水平的创新基地、区域创新增长极、创新网络、创新治理结构和创新生态等为支撑的国家科技创新体系。然而从我国科技创新体系的发展现状来看,主要存在如下几个方面问题:
1.企业科技创新动能有待提高。科技研发投入是衡量一个国家科技创新能力的重要指标。2017年我国全社会R&D(研究和开发)支出占GDP比重约为2.15%,科研投入已达到中等发达国家水平,但是从创新投入的主体来看,企业投入动力仍然匮乏,创新能力有待加强。具体来看主要体现在:一是企业科技投入水平不足。2017年我国企业研发经费约为17500亿元,其中基础研究与应用研究合计仅占R&D经费支出的2.58%。二是科技对企业发展支撑能力不足。企业缺乏自主创新能力,具有自主知识产权的核心技术匮乏,过于依赖模仿创新和集成创新。以企业研发强度为例,2015年规模以上企业研发强度仅为0.9%,综观美、日、德等发达国家普遍高于2%水平。究其原因主要与产业政策引导、财税支持方式以及融资匹配机制的不合理有关。一方面国家在制定产业政策与科技政策引导过程中对战略新兴产业的科技基础、创新环境的估计不足,导致产业某些关键技术的供给水平难以满足企业迫切需求。另一方面,中央与地方政府为落实产业政策实施的财政支持措施大多通过补贴、税收减免等方式进行,这在一定程度上引发企业的同质性竞争,为获得财政支持而进行项目包装,难以关注行业的核心技术研发,同时恶性竞争也使得企业难以对科技创新进行高强度投入。最后,现有的资本市场体系对科技创新风险覆盖能力的不足叠加金融机构存在的信贷偏好,使得以中小型企业难以满足科技创新融资需求。
2.科技创新支撑基础与生态环境有待优化。人力资本是国家进行科技创新的直接支撑力。根据《2016年中国科技统计年鉴》数据显示,2015年我国R&D全时当量达到375.88万,超过美国位居全球第一。但同时我国也面临人均产出效率不高、高端创新人才稀缺的问题,根据世界经济论坛披露数据显示,2016年我国人力资本指数仅位列71,位于样本中位水平。从关系国家原始创新能力的基础研究来看,2017年我国基础研究经费占全社会研发经费比重约5.3%,远低于国际创新型国家15—25%的水平,基础研究的薄弱对科技创新发展形成重要制约。另外从创新体系构筑所需的创新生态环境来看,虽然近年来我国对科技创新所需的硬件基础设施投入不断增强,通过对产业创新平台、重大科技示范园区和科技基础条件平台的建立,实现对科技创新覆盖领域的不断拓宽,进而有效带动技术进步与发展,但对技术创新服务支持存在缺失,创新服务体系尚不健全,存在网络化程度不高、效率水平偏低等问题。另外,国家对知识产权的保护不足,权益维护成本较高;民众对知识产权保护意识比较薄弱等问题,亦对科技创新的外部环境产生不利影响。
3.科技成果转换机制不顺畅。科技成果转化率低一直都是制约我国科技创新能力提升的短板。由于我国科技创新体系规划的长期缺位,导致创新资源的分散、错配与协调无效率问题突出,最终体现为科技成果转化通道不顺畅,阻碍科技成果的转化能力。具体来看,在创新产业链环节,表现为科研与市场供给与需求的脱节。一方面在当前的国家科研计划引导下,研究机构的研究成果缺乏与企业的充分对接,理论成果缺乏实用性不能为技术应用提供良好的服务;另一方面,由于技术知识转移机构的服务水平不足,导致无法覆盖与满足不同类型与不同发展阶段企业的科技创新需求,造成市场科技创新需求无法有效反馈到理论研究上。从科技创新的区域配置与实施机制来看,一方面,大量的科技转换平台相对集中于经济发达地区,经济相对滞后区域的平台建设由于发展基础薄弱,缺乏区域协同导致科技信息滞后现象严重;另一方面,不同部门和行业之间相对封闭的科技创新发展,阻碍了创新资源的流动,弱化了科技创新的可持续性。
在供给侧改革深入推进过程中,财政作为国家治理手段与治理能力现代化的关键,其改革措施往往渗透到国家政治、经济和社会的诸多方面,往往成为政府实施与贯彻执政思路的有效抓手。此外,金融体系的发展对一国科技创新也具有重要作用。一方面可以通过金融供给侧改革,运用市场化的手段疏通与引导社会资金配置于科技创新领域项目中去;另一方面,在科技创新体系完善与发展过程中通过优化金融供给能力可以为创新发展提供有利支撑,比如分散不同阶段科技创新风险,降低信息成本等方面。因此在推动科技创新能力过程中,应当重视和发挥财税金融供给侧改革的效用。
针对以上存在的问题与亟需改革的重点,本文结合当前财税金融改革的发展方向,提出如下具体政策建议:
(一)加快构建驱动科技创新发展的财税供给支持体系
在财税供给侧改革过程中,应加快建立支持科技创新的财税政策体系,明确政府财政支出的重点,转变财政支持的方式与手段,进一步理顺政府与市场的边界,调整中央与地方在科技支出领域的事权与支出责任。
1.调整财税手段支持科技创新发展思路。针对传统财政补助对企业科技创新促进作用不明显、激励效果不突出的问题,政府应转变现有的补贴方式和供给导向政策,调整财政支出重点与支出结构,将公共财政性资金更多用于支出外溢性和基础性更强的领域,提高教育与基础研究的比重,加强对促进科技创新基础设施与创新环境的建设。明晰科技创新领域政府与市场的边界,处理好需求端稳定经济增长与动能转换供给侧改革的关系,减少政府对市场价格的扭曲,激发企业自主研发的内生动力。在支持方式方面,减少预算内直接补贴的比重与规模,综合运用贴息、税收、保险补贴、创新券等间接支持的方式,税收政策方面完善全国统一的科技创新鼓励税收激励政策,提高研发费用税前加计扣除比例,在“减费降税”方面逐步落实针对高新技术企业房产税、城镇土地使用税的减免政策,降低企业费用类支出负担;探索创新券制度,鼓励科技创新企业与机构向科研机构购买科研服务。另外要加强财政支出的精细化管理,针对不同产业的行业特征实施有针对性的财政支持方式,动态监管支出绩效,形成差异化的财政支撑框架。最后,在财税支持导向方面,应增加对民营企业的倾向,以发挥社会资本在科技创新中的作用。
2.构建财政投融资促进科技创新支持体系。在经济筑底过程中,财政收入锐减叠加民生支出的提高进一步压缩财政支出的弹性与空间,为促进新经济动能的发展与平滑周期性财政收支矛盾,应充分发挥财政投融资在财税体制的功能与作用。在支持科技创新方面,应探索建立支持科技创新的政府专项债券,允许地方政府在债务预算限额内发行支持科技创新成果转换、创新研发平台建设等具有收益性领域的信贷支持。加快推动科技创新领域的政府与社会资本合作,提高资金使用效率的同时吸引社会资本参与到服务科技创新基础设施以及公共研发服务建设中去,如众创空间孵化器平台建设、大数据平台建设等为创新企业在融资、信息交换等方面提供基础支撑。完善国家与地方产业投资引导基金建设,应将产业投资引导基金作为实现财政对科技创新企业支撑的主要方式,鉴于当前产业投资引导基金的规模有限分散的背景下,应加强省级政府科技创新引导基金的统筹力度,做好产业聚焦的基础上,以绩效为导向完善激励机制,在此基础上充分发挥市场机制,遴选专业资产管理机构,提高运行效率。
3.完善支持科技创新财政体制。在推动科技创新发展过程中,尤其是在推动高新技术企业发展过程中,中央政府与地方政府往往存在目标不一致性,因此需要财政体制的供给侧改革加强中央与地方在科技政策创新政策的协调,统筹财政资金在科技创新方面的投入使用,避免部门竞争以及在增加公共性科技研发投入方面的重复使用与资金浪费。另外,通过财税手段加强区域协同科技创新的发展,在统一税收优惠政策基础上,通过转移支付尤其是横向转移支付的方式促进知识、技术、人才等创新要素的跨地区流动,避免区域间的无序竞争与技术壁垒的形成。
(二)推动产融结合下金融供给,支持科技创新发展体系
在推动金融供给侧改革促进科技创新发展过程中,应着重构建匹配科技创新全生命周期发展的科技金融体系,通过完善多层次资本市场满足不同阶段科技创新要求,拓展既有的融资服务业态构建新型融资服务模式,完善金融信息服务体系与服务网络等方面推动科技创新发展。
1.完善有利于科技创新发展的多层次资本市场。进一步完善兼并重组制度,支持和发展多种形式的并购融资。明确创业板市场的职能与定位,扩大对科技创新企业的支持力度,鼓励科技创新创业企业进入资本市场融资,针对当前创业板市场规模较小,流动性不充分的问题,应是适当降低投资者门槛,丰富做市商制度,促进创业板市场功能的发挥。规范区域股权交易市场的制度,完善新三板市场与区域股权交易市场的对接,建立多层次的风险资本退出通道,继而加强金融资本对创业企业的支持力度。进一步丰富信用债市场的交易品种,加快推进中小型科技企业创新创业公司债券;加强市场制度建设,在银行间市场“北向通”的基础上,进一步拓宽机构准入条件,丰富机构投资者主体,促进市场活跃度;完善市场信用制度建设,提高信用评级机构的独立性与公正性,进而有利于科技创新企业的市场化发行与定价。
2.拓宽科技创新发展融资渠道与融资方式。优化银行金融机构风险体系,鼓励银行结合企业发展情况合理设置授信审批条件,为科技创新企业提供高效融资服务。尝试建立科技银行体系,借鉴美国硅谷银行的发展模式,在市场准入和资本要求方面给予一定支持,使其成为专职为科技创新服务的金融机构,重点支持符合国家战略的重点科技创新领域,通过金融产品创新对科技创新全流程提供精准和一站式的融资服务。促进风险投资的发展,适度放松风险资本来源限制,发挥好财政资金的引导与杠杆作用,规范和鼓励天使投资基金发展,构建不同维度的风险投资体系。在创新支持融资方式方面,积极探索保险、担保质押、租赁和信托与科技创新的融合方式。创新融资担保质押制度,通过开展知识产权质押评估服务,结合政府增信支持,鼓励商业银行开展质押融资贷款业务;建立中小企业信用担保公司,为科技创新企业提供担保增信服务;完善科技保险制度,通过财政支持为科技创新企业提供保险保费,使高新技术企业风险实现市场化分担。针对科技创新风险特征,优化和整合既有的业务支持模式,针对科技创新企业风险与融资需求的错配问题,鼓励开展投贷联动业务模式,使创业投资机构与商业银行联合为企业提供融资支持,探索科技金融服务机构与信托机构结合的模式。
3.打造科技金融服务平台。为了加快科技成果转化周期,提高金融机构融资服务,要加快建立促进金融服务科技创新为主营业务的区域科技金融服务平台,一方面为区域内科技创新企业提供股权、债券等类型的直接融资服务,同时也开展科技培训、信息交流、融资咨询等中介服务业务;另一方面,根据各地区创新资源禀赋的不同,各区域服务平台应开展差异化的产业科技金融扶持模式,探索不同领域内科技创新与金融服务的融合模式,提供个性化金融服务。
责任编辑 李烝
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