时间:2019-10-22 作者:张峰|徐波霞 中国财政科学研究院博士后流动站中南财经政法大学经济学院
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摘要:
2014年,新预算法的修订赋予了地方政府适度举债权限,自2015年起,地方政府债券全面实施自发自还工作。根据财政部规定,地方政府发债需要评级机构进行评级,对各期限地方政府债券进行综合性评价。因此,先评级后发债将成为我国地方政府融资的“新常态”,开展地方政府信用评级,是建立地方政府公共融资的市场化约束和风险分担机制的重要基石。从2016年的评级情况看,虽然各评级机构的评级报告对各地的信用风险一定程度上有所揭示,但仍存在级别区分度不高、级别导向明显等问题,不利于投资者有效识别风险以及监管部门开展监督。
主要评级情况
2016年,我国地方政府债券发行人民币6万亿元,发债主体有35家,含31个省级政府和4个计划单列市(只有深圳未发债)。共有6家评级机构对35个地方政府发行的债券进行了评级,其中,中债资信评估有限责任公司14个、上海新世纪资信评估投资服务有限公司7个、大公国际资信评估有限公司6个,承担了77%的地方政府债券评级工作。
从评价过程看,各评级机构所关注的信息基本类似,甚至相互覆盖,如地区治理水平、经济、财政、债务、金融生态环境等;评级的方法大同小异,但不同的信用评级机构对各风险因素的划分并未形成统...
2014年,新预算法的修订赋予了地方政府适度举债权限,自2015年起,地方政府债券全面实施自发自还工作。根据财政部规定,地方政府发债需要评级机构进行评级,对各期限地方政府债券进行综合性评价。因此,先评级后发债将成为我国地方政府融资的“新常态”,开展地方政府信用评级,是建立地方政府公共融资的市场化约束和风险分担机制的重要基石。从2016年的评级情况看,虽然各评级机构的评级报告对各地的信用风险一定程度上有所揭示,但仍存在级别区分度不高、级别导向明显等问题,不利于投资者有效识别风险以及监管部门开展监督。
主要评级情况
2016年,我国地方政府债券发行人民币6万亿元,发债主体有35家,含31个省级政府和4个计划单列市(只有深圳未发债)。共有6家评级机构对35个地方政府发行的债券进行了评级,其中,中债资信评估有限责任公司14个、上海新世纪资信评估投资服务有限公司7个、大公国际资信评估有限公司6个,承担了77%的地方政府债券评级工作。
从评价过程看,各评级机构所关注的信息基本类似,甚至相互覆盖,如地区治理水平、经济、财政、债务、金融生态环境等;评级的方法大同小异,但不同的信用评级机构对各风险因素的划分并未形成统一模式。从评级思路看,三家主要评级机构都是在评估地方政府个体偿债资金充足性和稳定性的基础上得到初始级别,再通过相应的调整项对初始级别进行调整,从而得到最终级别。调整项主要包括外部支持以及其他影响信用级别的因素,这有助于提高评级结果的客观性和准确性。由于各机构均不披露初始评级结果,只披露最终级别,使得从评级指标分析到最终评级结果的过程成为“黑箱”。从评价结果看,尽管财政部设立了AAA-这一级别,但2016年35个政府主体发行的债券所获级别均为AAA,并不存在明显的区分度。另外,由于我国信用评级领域发展时间不久,各评级机构之间缺少必要的技术交流和研讨,行业标准尚未建立。社会公众对评级的认识程度、重视程度有待加强,圈子文化和商业氛围对评级结果影响较大。
评级存在的问题
(一)地方政府债券级别无区分度,存在路径依赖。我国从2009年开始中央政府代发地方债券,到2013年允许上海等六地试点发行地方政府债券,中央政府从直接担保过渡隐形担保,地方政府债券一直具有中央政府信用的特征。有中央政府支持这一“关键因素”的存在,地方政府试点发行地方政府债券评级结果全部为AAA。2015年地方政府独立发债后,中央支持的影响因素仍然存在。加上我国中央政府和地方政府的特殊关系,以及省级地方政府政府的影响力,导致地方政府债券级别虚高的趋势越来明显,具有很强的路径依赖性。同时,地方政府城投债以及国企发债的信用级别都集中在AA以上,那么地方政府债券信用级别很难低于城投债等债券的级别。
(二)地方政府债券准入门槛高,级别导向明显。地方政府债券设立较高的“级别准入门槛”,其初衷是维护金融市场秩序,保护投资者利益。但是监管者对信用级别的过度依赖,并将其作为地方政府能否发债的主要标准,级别导向十分明显。这样的制度设计加剧了地方政府对级别的追求,一定程度上推动了级别的虚高。同时,地方政府信用级别在一定程度上存在“攀比”的情况。部分地方政府为了“面子”在债券信用级别上不愿低于实力较强的省市,于是在信用级别上大做文章,甚至出现一些经济、财政收入增速下滑较快或负增长的省、市也获得了AAA级别,导致信用评级较难精细反映债券的真实风险 状况。
(三)地方政府债券评级监管部门不明确、监管思路不清晰。我国暂未制定全面监管信用评级行业的法律法规,也没有明确专门的部门针对地方债券评级进行监管。目前,对地方政府债券评级监管主要来自发改委、人民银行、证监会、保监会、银行间债券市场或交易所等部门,各部门的监管方式和监管思路也各不相同,一定程度上导致地方政府债券监管弱化。而且,监管部门在对评级机构监管的思路上,没有把评级机构作为债券发行链条上的重要一环,忽略了其在发行链条上的应有地位,仅强调其责任和义务。而对于地方政府信用评级市场恶性竞争,没有相应的管理措施和退出机制。因此,信用评级的结果很难保持客观公正。
(四)地方政府付费的模式导致道德风险问题出现。地方政府债券评级有很大的发展潜力和空间,市场竞争激烈。而地方政府债券信用评级由地方政府付费,地方政府通过公开招标选择国内信用评级机构,实际上掌握着对评级机构的选择权和决定权,地方政府处于强势地位。地方政府作为信用评级的需求者,其主要目的是满足自身需要的信用级别,如果评级机构不能满足其需要的信用级别,则难以生存和维护其市场地位。评级机构的中性立场与其经济利益存在冲突,在利益驱动下可能沦为地方政府的“合作伙伴”,愿意满足地方政府需要的信用评级,结果导致信用级别与风险错配,评级结果自然也失去公正性和真实性。
(五)地方政府财政信息披露不充分,与市场需求差距较大。地方政府财政、经济、金融等主要衡量指标披露的及时性、透明度与市场需要相差较大,尤其是地方政府债务统计口径不统一,不能确定地方政府准确的债务数据,这使得评级机构难以对地方政府进行客观、公正的评级,一定程度上降低了评级依据的准确性。主要原因有:一是地方政府担心公开数据会对政府形象和政府融资产生不利影响,对外公布数据时存在错报、漏报、甚至虚报等情况。二是我国现有的政府会计系统无法充分满评级过程中需要的政府资产、负债和收支等会计信息。虽然中央政府正在推进从收付实现制向权责发生制的复杂过渡,但这需要一个较长的周期。
对策建议
(一)遵循中央对地方政府债务不救助原则,打破路径依赖。建议从法律上明确中央政府和地方政府权力责任的界限,财政部门严格遵循中央政府对地方债务实行不救助原则,完善对方政府的转移支付制度,弱化地方政府财政对转移支付的依赖。隔离中央政府和地方政府信用风险,切割地方政府债券和其他债券的联系,打破信用级别的路径依赖。对省级地方政府债券信用评估要充分考虑到其下属各市县的财政和经济状况。建议在省级地方政府债券发行成熟的基础上,放开地市级政府发债并对其进行信用评级,省级政府对市级政府债务也实行不救助原则。随着地方政府债券市场的扩张与成熟,以及上级政府支持的弱化,地方政府债券信用级别的路径依赖将会被打破。
(二)债券准入门槛实行差异化区别对待,宽严相济。我国区域经济发展不均衡,各省市之间财政状况与信贷结构存在种种差异,中西部地区经济结构相对单一,财政状况相对薄弱,基础设施建设需要长期稳定的资金投入。对于中西部地区可以在合适的时机放低政府债券“级别准入门槛”,使地方政府债券评级结果真实反映风险状况。另外,对于以专项收入偿还的专项债券,其项目的建设和收益具有不确定性,项目内部自求平衡,政府性基金预算不兜底。但其准入门槛却与一般债券一致,容易造成评级结果区分度不高。因此,对于特殊领域、特殊项目、盈利能力弱的专项债券,建议在细化过程中放低评级门槛,不与一般债券评级要求混同,使评级结果进一步显性化,确保真实性。
(三)完善地方政府债券评级监管制度,调整监管思路。财政部目前仅对地方政府债券的额度以及发行进行审批,对债券的评级、定价、流通和后续监管尚未有效介入。建议由财政部牵头,协调其他监管部门,共同研究地方政府债券信用评级存在问题,制定规范地方政府债券信用评级的政策措施和监管规则。重视评级机构的地位和作用,明确其责任和权益,降低评级机构成本,提高其市场效率。监管部门需要重视信用级别的作用,但不能只依赖级别这个维度,在不是必须使用信用级别的环节,应尽量减少对信用评级的使用,由市场或投资者去判断。对地方政府债券实行常规的动态监管,关注地方政府信息披露、材料的真实性、宏观经济背景等。
(四)加强评级机构独立性的制度设计,防范道德风险。我国信用评级机构刚建立时间不长,面临着坚守品牌和生存发展的困境,要保证评级结果的真实性和公正性,必须从制度上保证评级机构的独立性。首先,评级机构可以由投资人或潜在投资人共同选举产生,也可以由财政部门根据公开、透明、规范的标准统一招标。评级费用纳入中央预算,统筹安排对地方政府评级,财政部及时监督评级过程和评级结果。其次,地方政府数据要全面、准确和及时公开,评级全过程确保透明公正,建立投资人评价体系。再次,邀请相关领域专家学者、大型投资机构代表等对评级结果合理性进行论证。最后,制定评级机构进入和退出标准,合理控制评级机构数量,严惩评级机构的虚假评估。
(五)建立更加完善的地方财政信息披露制度,满足市场需求。建议地方政府提高财政信息披露的及时性、准确性、连贯性和完整性,披露信息应包括历年的统计报告、财务预决算报告、预决算报表、审计报告、国有资产相关数据、土地资源情况、债务报表和举债用途等等。特别是债务数据,财政部应制定统一的口径,明确哪些债务必须纳入地方政府债务。改进现有的政府会计系统,尽快细化和完善以权责发生制为基础的政府会计准则,完善激励机制,推进地方政府综合财务报告试编工作。目前,政府资产负债表还处于试编阶段,实践上许多技术问题需要解决,需要组织力量加大对资产负债表编制的相关课题研究,加快推进地方政府资产负债表编制。
责任编辑 张敏
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(注:崀山位于湖南省邵阳市新宁县,是世界自然遗产、国家地质公园、国家AAAAA级风景名胜区。)
责任编辑 雷艳
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