近年来,随着国家加大行政事业性收费的清理力度,由财政部门管理的大量行政事业性收费项目被取消,极大减轻了企业负担。2013年以来,中央设立的行政事业性收费由185项减少至49项,共减少136项,减少幅度超过73%,其中涉企收费由106项减少至31项,共减少75项,减少幅度超过70%;目前,保留的收费项目,主要涉及生态补偿、耕地保护、资源类收费、政府还贷公路收费、考试收费和教育收费等。但清理规范行政性收费不等于逐步取消所有收费项目,特别是中央分成的行政事业性收费有其继续存在的必要性和合理性。本文试对行政事业性收费清理中存在问题进行分析,并提出下一步改革 建议。
行政事业性收费清理的理论基础
政府职能理论。行政事业性收费是国家财政收入的重要组成内容,政府对行政事业性收费进行管理是为了更有效地满足政府履行职能的客观要求。在市场经济国家,政府的基本职能主要包括:收入分配、经济稳定与发展、资源配置。政府为了履行职能必然会在人力、物力、财力等方面有所消耗,财政上主要表现为财政支出或公共支出,而这些消耗往往需要以一定的方式或渠道来进行弥补,其在财政上表现为财政收入或公共收入,政府职能的范围以及履行职能的方式决定了财政收支的范围及收支的形式。所以,政府行政事业性收费作为国家财政收入的一个部分,是补偿政府在其履行职能过程中的各种损耗的物质基础。为了有效地保证政府履行其职能过程中对人、财、物消耗的需要,就有必要对行政事业性收费的各个方面实施严格管理,对于收费的规范化管理是有效地组织和使用财政资金的重要途径,也是有效地保障政府履行其职能需要的客观要求。
公平效率理论。从公平角度来看,政府通过收取行政事业性收费向付费者提供准公共产品或服务,使得消费者不论收入高低,都能够消费到这些产品或服务,有助于收入分配公平的实现。然而,在现实中,如果不对行政事业性收费进行规范有效的管理,某些低收入者就有可能无法消费到这些产品或服务,或是在消费数量、受益程度等方面不如高收入群体,大大制约了行政事业性收费收入分配公平功能的实现。从效率角度来说,如果不对收费进行规范化管理,可能出现一些产品或服务的收费标准制定得过高或过低的情况,人们对这些产品或服务的消费不足或消费过度,造成资源配置的过量或不足,从而产生了效率损失,降低了社会的福利水平。
当前行政事业性收费清理规范中存在的问题
地方财政收支矛盾突出,部门经费保障压力较大。近两年,随着各级加大清理规范行政事业性收费工作力度,行政事业性收费急剧减少,极大减轻了企业负担,有效支持了企业发展。根据国家规定,行政事业性收费项目取消后,相关部门履行职能所需经费要由同级财政部门予以保障,西部欠发达地区财政保障压力巨大。如作为西部省份的甘肃财政自给率仅25%,加之2017年以来甘肃经济增速呈现不断减缓态势,收支矛盾十分突出,被取消收费项目部门经费保障的压力较大。
政策调整较频繁,给执行带来一定困难。近年来,为降低实体经济企业税费负担,中央出台了多项清理规范收费政策举措。从地方实际执行情况看,上述措施得到落实,成效也较为显著。然而,一味追求所谓涉企“零收费”,会导致财政大包大揽,增加财政支出负担,如有些收费项目是基于使用者付费产生,收费以提供特定服务为基础,用于弥补提供收费的成本,且收费是有特定对象的,如消防设施供给及检验检测,不是纯公共产品或服务,而是在特定范围内服务于特定使用对象的一类特殊的公共产品或服务。从财政学原理上讲,解决这一类公共物品或服务的供给问题,最好的方法就是向使用者收费。如果政府对消防设施检验检测、特种设备检测检事项“零收费”,提供相关检验检测服务的钱原本通过收费提供的服务,则只能通过税收提供,将导致纳税人付费与特定人受益之间的不匹配,形成事实上的不公平。
财政规模今非昔比,部分收费的合法性存疑。承认收费存在的必然性,并不意味着我国目前存在的行政性事业收费都是合理的。事实上,目前行政性收费管理中还存在一些弊病,一些具有公共产品一般特征的收费,如环境治理类收费、教育费附加等收费项目其合法性存疑,因为这些服务是具有普遍性质的公共服务,是政府本职工作之所在,完全可以通过税收为其筹集资金,通过税收不但可以提高一般公共预算收入与政府性基金收入的统筹使用能力,还能避免公共利益部门化,提高财政资金使用效率。从时间维度看,行政性收费出台的背景是改革开放之初政府财政能力严重不足的权宜之计,过去的40年中,我国财政收入增长150余倍,现在这一理由已经完全不成立了。
下一步改革建议
(一)加大转移支付,促进社会事业健康发展。根据国家规定,行政事业性收费项目取消后,部分履行行政审批职能或核发证照所需要的经费由同级财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。西部欠发达省份贫困程度深,财力薄弱,收支矛盾突出,建议加大对西部贫困省份的转移支付力度,以保障社会各项事业健康发展。
(二)加快推进税费改革工作进程。按照“税负平移”的原则,在2017年推行水资源费改税和2018年实行环保费改税的基础上,结合政府职能转变,继续清理整顿现行政府收费项目,将具有税收特征的收费逐步纳入费改税范围,分别作出取消附加、并入主税、另立税种的处理。通过深化税费改革,进一步增强财政收入筹集功能,健全完善政府收入机制,有效提升财政预算资金规范化管理水平。
(三)合理规范中央地方分成行政事业性收费。规范行政性收费管理不等于取消行政性收费,中央分成的行政事业性收费其分成比例,要体现事权与财权相对应的原则。财政部门在编制部门预算时要充分考虑收费部门执法成本的变化。要提高行政性收费的立法层次,逐步实现人大审批收费、政府执行收费的格局。根据收费项目的功能和性质,将部分收费项目的管理权下放到地方,由地方因地制宜设立项目、制定标准。在将非税收入纳入政府预算的同时,把收费部门的纵向补助彻底纳入财政转移支付体系。
(四)实现行政性收费的法治化管理。为了使行政性收费的管理纳入法治化和规范化的轨道,建议制定《行政事业性收费法》,从法律上明确行政性收费的性质,规定行政性事业性收费项目、设定权限,建立重大收费项目的听证会制度,实行征收主体与收费主体分离的制度 ,建立统一和规范的收费票证制度,实行收支分离,建立收费项目专项审计制度,建立法律责任制度,完善司法救济制度。
责任编辑 廖朝明