时间:2019-10-22 作者:韩凤芹 中国财政科学研究院
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摘要:
为推进PPP持续健康发展,修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)(以下简称21号文),已经列入财政部2017年PPP重点工作。2017年上半年,财政部已启动前期专家论证工作,2018年5月修订完善工作在加快进行。为了更好地规范PPP,使其行稳致远,笔者认为,应放弃“开发一个全国通用的万能财政补贴支付公式”的想法,因地制宜,因项目行业特点灵活选用适宜的补贴公式。其原因在于经过大量调查研究表明,21号文确定的补贴公式不具普适性,很多地方政府在并不真正理解该公式实质内涵的情况下,强制规定所有PPP项目必须使用此方法测算政府补贴。笔者认为,虽然该公式操作简便,但使用不当很容易造成风险隐匿、项目低效,会偏离PPP的初衷,并给地方政府埋下财政支付隐患,加重未来财政负担。
现行公式容易产生负向激励,加大地方财政风险
该公式包括政府付费模式、可行性缺口补助模式两种情形,都不同程度存在偏离PPP初衷的问题,并给地方政府埋下中长期财政支出的隐患。
(一)政府付费模式的补助公式把PPP模式简化为政府融资。这种付费模式,多数情况下弱化了社会资本主动发挥技术、管理优势的动机和创新动力,容易产生负向激励机制,起...
为推进PPP持续健康发展,修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)(以下简称21号文),已经列入财政部2017年PPP重点工作。2017年上半年,财政部已启动前期专家论证工作,2018年5月修订完善工作在加快进行。为了更好地规范PPP,使其行稳致远,笔者认为,应放弃“开发一个全国通用的万能财政补贴支付公式”的想法,因地制宜,因项目行业特点灵活选用适宜的补贴公式。其原因在于经过大量调查研究表明,21号文确定的补贴公式不具普适性,很多地方政府在并不真正理解该公式实质内涵的情况下,强制规定所有PPP项目必须使用此方法测算政府补贴。笔者认为,虽然该公式操作简便,但使用不当很容易造成风险隐匿、项目低效,会偏离PPP的初衷,并给地方政府埋下财政支付隐患,加重未来财政负担。
现行公式容易产生负向激励,加大地方财政风险
该公式包括政府付费模式、可行性缺口补助模式两种情形,都不同程度存在偏离PPP初衷的问题,并给地方政府埋下中长期财政支出的隐患。
(一)政府付费模式的补助公式把PPP模式简化为政府融资。这种付费模式,多数情况下弱化了社会资本主动发挥技术、管理优势的动机和创新动力,容易产生负向激励机制,起不到引导项目公司降低建设成本、提高经营效率的作用,有违PPP提质增效的初衷。对政府付费模式的项目,21号文给出的补贴公式为:
当年运营补贴支出数额=[项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n ]/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本×(1+合理利 润率)
据此,在项目运营期间,政府承担全部直接付费责任,政府每年直接付费包括:项目公司的年均建设成本及回报、年度运营成本和合理利润两部分内容。在项目建设方案简单(社会资本在方案上几乎没有选择和调整优化空间)、运营内容清晰且运营量很少(运营费支出对政府付费影响非常小),并且政府管理能力强、社会资本有很强的社会责任感和公共服务意识的情况下,采用此模式简单且易操作。但对于项目建设内容复杂、运营支出较多、社会资本与政府方存在利益博弈的情况下,这一付费机制很容易产生负向激励:
一是在建设环节,由于政府付费与投资额直接挂钩,项目公司在设计时把项目标准做得越高、规模越大,则社会资本工程利润、投资回报就越高,或在建设过程中把建设成本或概预算做得越大,社会资本工程利润、投资回报就会越高。相反,通过优化方案、采用合理的建设标准或通过采用新技术、新工艺降低建设成本,对投资人而言,反而费力不讨好。
二是在运营环节,如果项目公司创新工艺、提升运营管理效率、降低运营成本只能带来收入的减少;相反如果维持较高的运营成本甚至虚列成本费用、重复列支建设回报已支付的费用(如折旧、摊销、利息等)则可以增加补助收入。
(二)可行性缺口补助模式被变相转成了政府付费模式,且进一步加大了政府支出责任。对可行性缺口补助模式的项目,21号文给出的补贴公式为:
当年运营补贴支出数额=[项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n]/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费数额
可行性缺口补助模式的项目只是简单地在政府付费项目的基础上减去使用者付费数额,在机制上存在更大的缺陷。这一公式抹平了可行性缺口补助模式(有一定的经营内容)和政府付费模式的差异,实质上将可行性缺口补助项目变相转化为政府付费项目,使用者付费收入与项目公司能取得的收入没有关系,项目公司使用者付费收入多了,财政补贴相应少补;项目公司使用者付费收入少了,财政补贴就会相应多补,项目公司最终得到的收入没有变化。很容易将项目异化为“类固定回报”。
除了上述固有缺陷外,在市场需求无法有效预测、激励约束机制作用不力时,这种模式可能产生严重的风险隐患:项目公司没有任何动力通过提高良好服务或提供更多衍生服务去增加收入,甚至形成旱涝保收的“类固定回报”。相反在一些特定情况下,还变相刺激项目公司在获得更大经济利益后谋求由政府买单的冲动。一是如果PPP项目公司获得的财政补贴收入有税收优惠,会出现使用者付费收入越少,项目公司税收负担越轻的情形,那么项目公司不但不会通过提高良好服务或提供衍生服务去增加收入,相反会尽可能地减少使用者收费收入。二是项目公司可以营造各种机会,通过减少使用者付费收入来增加项目公司收益,如高速公路项目中,项目公司可以给予预付费用户通行费优惠,在实现获取大量预付款享受财务收益的同时,通行费优惠减少的收入财政又会一分不少地进行“财政兜底”。
公式设计过于理想化,实践中只能变通处理
(一)利润率、折现率两个参数数值缺乏实质衡量意义。该公式测算政府的支付责任时,引入了“年度折现率”和“合理利润率”两个概念,虽然动态、静态结合,测算简单,但容易出现“走偏”。现实中,国内外通行的中长期投资项目回报衡量标准,无论是政府、投资人或金融机构,关注的都是项目的财务内部收益率(IRR)。但为了迎合公式的要求,大家通常是先设定内部收益率(IRR)或其他回报率,再通过既定收益率水平反算或调整“年度折现率”和“合理利润率”数值。这是一种典型的削足适履式行为,反推出来的“年度折现率”和“合理利润率”数值在地区间、行业间没有任何参考借鉴意义。
(二)公式未给出适用条件,没有细则,导致各利益主体在应用中各取所需。21号文只是给出了补助计算公式,但缺乏统一衡量标准,难以适应复杂性项目。该公式没有给出适用条件和详细说明,而在实际工作中遇到的问题五花八门,使得实施单位、社会资本、咨询公司有机会在应用中各显其能、各取所需,埋下了许多重大隐患。如,该公式中的“项目全部建设成本”并没有说明是招标时双方共同认定的投资额,还是竣工后PPP项目公司的实际支出额,选择不同,结果将大不一样。如果是竣工后的实际支出数,虽然有些项目约定了是经审计的最终投资,但项目的投资、设计、施工、运营具有很强的专业性且基本由投资人主导,按现有的审计程序和管理水平,多数地方政府很难控制住项目建设成本。同样,该公式对“运营成本”没做任何的说明,也存在随意解释、政府重复给予回报的风险。如若此,未来地方政府的支出负担必然会加重,而且这一风险地方政府是不可控的。再如,该公式中的“合理利润率”出现了两次,但是何为“合理”,没有明确界定,如若在“项目全部建设成本”确定后,建设投资的回收基本是无风险的,已形成“类固定回报”,而运营利润率的实现是有风险的,二者如果相同是不合理的。
两点建议
当前财政部正在修订21号文,考虑到修订文件还有一段时间,建议及时采取措施,终止生搬硬套补贴公式的行为,下一步相关内容应尽快在21号文中明确。
(一)尽快修订21号文,阻止公式负面影响的蔓延。文件修订中应明确以下内容:一是明确地方政府可以结合项目特点、本地财政运行实际等,按预期的内部收益率(IRR)水平,采用多样化补贴方式测算政府补贴责任。二是明确该公式的适用范围、适用条件、参数确定和调整等,尤其是要明晰参数取值的基准数值、控制责任及风险分担等核心边界条件,防止财政过度兜底、负担过大等问题。三是明确诸如收费高速公路、轨道交通、供水、污水、垃圾处理等可以计量的项目,或市场收益不确定性大或现金流不稳定的项目不宜采用该公式。
(二)及时整改已签约项目,化解存量风险。抓住大量项目尚未进入实质性实施的有利时机,及时纠正地方政府生搬硬套、削足适履的错误做法,因地制宜采取补贴测算方式,重点是要形成盈利不暴利,真正实现合理回报、激励相容、多方共赢。按此公式已经签约的项目经过评估不适宜的,应及时协商整改、明确边界及风险分担。
责任编辑 张小莉
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