摘要:
《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》规定:地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。我国PPP模式经过三年的大发展,部分地区已接近10%的红线,是否还要开展新的PPP项目?笔者认为,可从以下几个方面进行探索:
第一,选择可经营性PPP项目。PPP项目选择上尽可能扩大经营性项目范围,例如供热、供水、供气、污水处理、固废处理、文化旅游、收费公路、停车设施等由使用者付费的项目。这些行业的特点是PPP项目公司可以向接受服务的终端用户收取费用。相较于收入模式完全依靠政府付费及可行性缺口补助的PPP项目来说,可经营性项目的社会资本投资有回报来源,可以减轻地方财政支出。因此,在地方政府PPP财政支出负担接近10%红线时,选择自身有盈利能力的PPP项目也不失为一种思路。
第二,增加PPP商业资源配置,增强项目可经营性。这意味着将公共服务项目与商业相结合,在做PPP项目的同时,规划好未来可以利用的商业区域、招商引资,增加PPP项目的自身回报,减少地方政府对PPP项目的补贴和转移支付,从而减少地方政府在PPP...
《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》规定:地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。我国PPP模式经过三年的大发展,部分地区已接近10%的红线,是否还要开展新的PPP项目?笔者认为,可从以下几个方面进行探索:
第一,选择可经营性PPP项目。PPP项目选择上尽可能扩大经营性项目范围,例如供热、供水、供气、污水处理、固废处理、文化旅游、收费公路、停车设施等由使用者付费的项目。这些行业的特点是PPP项目公司可以向接受服务的终端用户收取费用。相较于收入模式完全依靠政府付费及可行性缺口补助的PPP项目来说,可经营性项目的社会资本投资有回报来源,可以减轻地方财政支出。因此,在地方政府PPP财政支出负担接近10%红线时,选择自身有盈利能力的PPP项目也不失为一种思路。
第二,增加PPP商业资源配置,增强项目可经营性。这意味着将公共服务项目与商业相结合,在做PPP项目的同时,规划好未来可以利用的商业区域、招商引资,增加PPP项目的自身回报,减少地方政府对PPP项目的补贴和转移支付,从而减少地方政府在PPP项目上的一般公共预算支出。以棚户区改造项目为例,棚户区改造时,可以规划出一定的区域,用作未来的商业项目建设区域。这些区域由负责项目的社会资本负责规划、招商,建成带有商业经营性质的商、住混合开发城区,既解决了棚户区改造的问题,又为新建城区提供了相应商业配套,为当地居民带来了便利。同时,商业配套可以为本身无法营利的PPP项目带来一定的利润,减少公共事业项目对政府补贴的依赖程度,达到降低财政风险的目的。
第三,用好政府性基金预算。根据财政部的规定,10%的控制线基数是指一般公共预算支出,而根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”。《预算法》中规定,政府性基金预算“专项用于特定公共事业发展的收支预算”。因此,各地方可通过使用政府性基金预算,避免PPP项目在财政承受能力论证阶段碰触红线。
第四,挖掘省级财政潜力。《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》规定:省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜地确定具体比例,即省级政府并不受10%限制。但是,目前省级政府直接负责的PPP项目基本未启动。因此,建议地方政府将区域性PPP项目报请省政府组织实施,列入省财政的支出责任,如跨区域的流域治理及水利工程项目、跨市县的森林公园及环境生态保护项目、本省能源发展重大项目、民用机场、城际铁路等。
第五,用活国家补贴政策。对于地方政府来说,解决财政资金问题的一个很好方法就是要用活国家补贴政策。中央的补贴可以分为两种,一是针对PPP的扶持补贴,如2015年11月国家发改委出台《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》,把PPP前期工作视为重点,对PPP进行扶持补贴,2015年12月,财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,按照投入规模给予PPP示范项目一定比例的奖励。二是对于国家帮扶的行业有专项补贴。国家帮扶的行业补贴涉及农业、水利、交通、垃圾处理、污水处理、棚户区改造等多个行业。灵活用好中央下拨的对PPP的扶持补贴和各行业的专项补贴,也是避免PPP财政负担超过一般公共预算10%的有效途径。
责任编辑 廖朝明