时间:2019-10-22 作者:乔宝云 中央财经大学
[大]
[中]
[小]
摘要:
绩效预算是国家治理现代化的重要组成部分。绩效管理作为一项提高预算科学化水平的政府治理工具,既可以通过建立统一的政府问责机制推进“依法治国”,也可促进政府治理理念向“服务型政府”转变,是实现国家治理理念、治理方式和治理工具有机统一的重要途径之一,也是实现国家治理现代化的必要手段。
我国的绩效预算改革已取得一定成效。十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的目标,标志着我国正式拉开绩效预算改革的序幕。过去的十几年里,在党中央、国务院的正确领导下,在财政部和有关部门的积极推动下,我国绩效预算改革经历了理论探索阶段、实践试点阶段和全面实施阶段,在规范财政支出范围、提升财政资金使用效率、建立绩效管理机制、树立政府绩效意识等方面取得了一定成效,初步形成从投入到产出、效果、影响诸多方面的创新框架。
当前,绩效预算改革的机遇与挑战并存,既留给改革广阔的发展空间,也让改革面临许多矛盾和困难。党的十九大提出了“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”的新要...
绩效预算是国家治理现代化的重要组成部分。绩效管理作为一项提高预算科学化水平的政府治理工具,既可以通过建立统一的政府问责机制推进“依法治国”,也可促进政府治理理念向“服务型政府”转变,是实现国家治理理念、治理方式和治理工具有机统一的重要途径之一,也是实现国家治理现代化的必要手段。
我国的绩效预算改革已取得一定成效。十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的目标,标志着我国正式拉开绩效预算改革的序幕。过去的十几年里,在党中央、国务院的正确领导下,在财政部和有关部门的积极推动下,我国绩效预算改革经历了理论探索阶段、实践试点阶段和全面实施阶段,在规范财政支出范围、提升财政资金使用效率、建立绩效管理机制、树立政府绩效意识等方面取得了一定成效,初步形成从投入到产出、效果、影响诸多方面的创新框架。
当前,绩效预算改革的机遇与挑战并存,既留给改革广阔的发展空间,也让改革面临许多矛盾和困难。党的十九大提出了“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”的新要求,为回应绩效管理改革中的挑战提供了明确的指导。全面实施绩效管理不仅是现代财政制度的重要组成部分,也是实施其他财税体制改革和国家治理现代化的重要抓手和前提条件。绩效预算改革需要以全面实施绩效管理为目标,着力提高绩效管理的权威性、合理性和有效性。笔者将从以下四个方面阐述如何通过绩效预算改革推进建立现代财政制度和国家治理现代化。
树立底线思维 保证规范透明
规范透明是现代国家治理的基本要求,也是依法治国的基本要求。预算制度规范透明需要完备的法律规范体系和有效的监督问责制度,保证预算全过程有法可依、有法必依。
全面实施绩效管理是保证预算管理规范透明的重要手段。绩效管理通过设置绩效目标,可以明确规定财政资金的使用范围和用途,有助于杜绝挪用和滥用财政资金的现象,提高财政资金使用的规范性。同时,向社会公开绩效评价结果可以显著提升预算管理的透明度。
全面绩效管理有助于整合政府问责体系,推进政府行为规范透明。目前,我国政府问责体系亟待完善,监督公共服务权力的权属界定不够清晰,既存在多方问责职权重叠的问题,还存在“条条”和“块块”问责目标不一致的情况,特别是不同主体的利益冲突,很难保证提供人民需要的公共服务。在我国自上而下的政府问责体系下,需要一种政府治理工具来规范和整合各问责主体的职权,可量化、科学化的绩效管理为各问责主体提供问责“底线”,是整合政府问责体系的极佳选择。以绩效管理作为抓手建立的政府问责体系,因其可量化、科学化的问责方式,将有效制约政府行为,推进政府行为的规范透明。
落实规范透明,需要着力提高绩效管理的权威性。提高绩效管理在制度上和问责结果上的权威性,需要在明确权属关系的基础上,进一步完善政府问责机制,研究出台政府问责的具体实施办法,规范问责主体、问责范围、问责程序,依法行使各问责主体的问责职权,强调以绩效作为政府问责的主要依据,突出绩效管理在政府问责体系中的核心地位。
明确权属关系是处理绩效管理与其他政府问责体系的基础。十九大报告中再次强调了“国家一切权力属于人民”。建立以绩效预算为主导的政府问责机制,实质上是明确了监督公共服务的权力属于人民。通过规范、透明、公开的绩效管理,树立政府提供公共服务的“底线思维”,进而规范和整合现行政府行政体制下各问责主体的职权,形成制约政府行为的合力。通过整合并建立规范、透明、公开的问责方式,绩效管理将充分体现政府治理中的法治精神,推进政府治理法治化进程不断深入。
不断创新理念 落实标准科学
公共服务标准化是提高政府服务能力的必要途径。公共服务标准化是指从多个维度确定政府不同部门提供公共产品和公共服务职能的共性特征和指标,通过建立标准化公共服务体系和系统、科学的指标体系,提供判断公共产品和公共服务质量的评判标准。只有建立清晰明确标准化的公共服务和科学评判标准才能进行比较,才能判断出优劣。公共服务标准化为比较部门内部、部门间和区域间政府服务能力提供参照,有助于找准公共服务短板,提高政府服务能力。
绩效管理的属性决定绩效管理发展的方向。在市场机制下,价格是调节供需双方行为、实现市场出清的唯一方式,也是市场合理运行的标志。在公共服务领域,由于很难通过价格机制衡量公共服务的合理性,绩效管理实际上是价格机制在政府管理上的替代物,而公共服务的标准科学化就是在公共服务领域建立评价的“标尺”,在合适的环境下发挥市场机制的作用。
绩效管理的合理性取决于公共服务标准科学化的程度。如果标准科学化的程度较低、可比较的方面有限,就不能构建全面、科学、合理的绩效评价指标体系,影响绩效预算的实施效果。提高绩效管理的合理性,需要厘清和细化各部门职责,不断创新公共服务评价理念,从多个维度提炼各行业绩效目标和评价指标的共性,不断推进公共服务标准化,建立行业绩效目标和评价指标数据库,构建科学、合理的公共服务标准化体系。运用市场机制标准化公共服务,若存在市场则可以按照市场标准进行评价,若市场不完善则可以分解、归纳公共服务的共性并构建部门间可比较的评价标准。对于部门间无法比较的极端特殊的公共服务,可以借鉴国际经验,在实践中不断探索、创新、总结并建立特殊标准予以评价。此外,在实际操作中,需要确定不同标准运用中的优先权。
在提高绩效管理的合理性过程中,需要注重以点带面的实施方式,突出实验与示范的重要作用。可选择部分市场化程度较高的行业作为试点,优先建立公共服务标准化体系,后提高公共服务标准的科学化水平。建立公共服务标准化体系保证公共服务质量可被衡量,衡量公共服务质量的过程可被复制。公共服务标准科学化保证无论绩效评价的执行者是谁,都会得到一致的评价结果。公共服务标准化和标准科学化是自上而下和自下而上改革的结合,既需要中央部门确定改革试点、推动建立公共服务标准化体系,也需要基层部门结合实际工作积极探索和修正公共服务评价标准,共同提高绩效管理合理性。
突出问题导向 坚持约束有力
绩效管理的约束力取决于其对政府问责职权的整合能力。具备强约束力的绩效管理不但提供了一种新的政府问责手段,而且通过将事先设定的绩效目标和公共服务标准化作为问责标准,确定政府提供公共服务数量和质量的“底线”,规范并整合各问责主体的问责标准,有效整合问责主体的问责职权。反之,如果绩效管理不能有效整合各问责主体的职权,每个问责主体都有自己的一套考核办法,那么绩效评价结果就得不到应有的重视,极易导致绩效管理失去对政府职权的约束力而流于形式。
全面实施绩效管理是建立约束有力的预算制度的必要条件。建立约束有力的预算制度应做到坚持先预算后支出,严控预算调整和调剂事项,突出问题导向,强化预算单位的主体责任。绩效管理坚持“花钱必问效”的原则,在预算编制过程中即要求设置相应的绩效目标,规范支出范围和预期效果,在预算执行过程中严密监控财政资金使用进度,为预算调整提供依据,进一步硬化预算约束。
约束有力不仅是对事的约束,而且是对人的约束。绩效管理的约束力需要通过建立科学的绩效评价结果反馈机制实现。建立科学的绩效评价结果反馈机制首先需要分清绩效评价结果在调节政府资源配置和干部考核中的不同作用。根据绩效评价结果增减预算的做法,虽然从短期来看可以激励政府部门提升财政资金使用效率,优于没有建立绩效评价结果反馈机制,但是从长期来看财政资金使用效率高并不等于该部门需要增加公共服务供给。较高的财政资金使用效率说明使用该笔财政资金的干部能力强,所以绩效评价信息更应该直接反映到对干部的考核和晋升机制之中,应建立和完善以绩效评价结果为主要评价指标的干部考核和晋升机制,增加对干部的正面激励。同时,应进一步突出政府公务人员绩效与绩效工资、职务晋升之间的量化关系,配合授权制政府治理模式改革,提升政府公务人员的绩效意识和责任意识。
绩效管理的约束力决定了绩效管理的效率。绩效管理的效率包括技术效率和配置效率,分别对应绩效管理的收入效应和替代效应。绩效管理的约束力体现在整个绩效管理价值链中,直接体现为对投入和产出的约束,间接体现在对效果和影响的约束。绩效管理的约束力强,绩效激励机制和绩效评价结果反馈机制就可以发挥更强的效果,绩效管理的技术效率和配置效率就更高。因此,绩效管理的效率取决于绩效管理约束力的强弱程度,这使绩效管理成为价值创造的过程。
夯实绩效基础 深化体制改革
明确绩效管理在财政体制改革中的逻辑定位对全面实施绩效管理和加快建立现代财政制度至关重要。财政制度设计包括事权与支出责任划分、政府融资和政府治理三个要素。现代财政一般原理是政府治理引领事权与支出责任划分,事权与支出责任划分引领政府融资方式,因此,政府治理是现代财政制度设计的关键要素。政府治理包括进入机制、退出机制和问责机制,在给定进入和退出机制下,问责机制显得尤为重要。由于不同国家进入和退出机制的发展程度存在差别,引入绩效管理的起点不同,绩效管理的效果也不同。国际经验表明,政府治理基础越差的国家,绩效管理发挥效果的潜力就越大,同时实施绩效管理的挑战也越大。这是一个一般状态下的政府内部相互约束、绩效管理引领政府自律的视角。
在我国现行制度体系下,对于地方政府,量入为出的规范收入一般是外生变量,绩效管理的逻辑链条发生了变化,从地方政府内部难以自发引领政府自律,需要从外部增加一个现实状态下自上而下、强化管理机制的视角。从外部压力的强化管理到内部动力的引领自律之间需要政府的能力建设,这一能力建设的过程需要自上而下和自下而上相结合,也需要扩大公众参与度。以引领自律为目标,强化管理、能力建设、引领自律是一种可供选择的改革路径。特别是从中央政府的视角,因为其本身的体制特征,引领自律、提高国家治理能力应该成为改革重点。
绩效管理在我国财政体制改革中起到引领政府自律的功能。全面实施绩效管理是新时期党和国家对加快建立现代财政制度提出的新要求。绩效管理不仅是完善预算制度的必要手段,也是调节中央和地方财政关系、健全地方税体系的制度基础。
首先,绩效管理是明确中央和地方财政关系的基础。有效的政府问责机制是中央和地方事权与支出责任合理划分的前提,而中央和地方事权与支出责任合理划分是完善收入划分和转移支付制度的基础。没有以绩效管理为主体的政府问责机制,事权与支出责任划分不可能合理有效,相应的收入划分和转移支付也不可能有效。通过全面实施绩效管理,强化中央和地方政府在公共服务中的绩效问责结果,可以为厘清中央和地方政府权责和支出责任提供现实依据。在事权与支出责任合理划分的基础上,通过比较各地区转移支付资金的绩效评价结果,有助于寻找地区间财政资金使用效率差异的原因,改善收入划分和转移支付结构,促进区域均衡发展。
其次,绩效管理是健全地方税体系的前提条件。绩效管理强化了地方政府的绩效意识,培养了地方政府自我约束的能力,为建成地方税体系后调动地方政府主观能动性、促进地方政府合理、高效地用好地方税打下坚实基础。没有绩效管理的支撑,地方税体系虽然让地方政府拥有一定的税收权,但是只能发挥其分钱的功能,不能成为保证地方政府自律的治理机制。
全面实施绩效管理不是孤立的工作,需要着眼于服务改革的大局,全方位促进深化财税体制改革。绩效管理应注重顶层设计,厘清预算绩效、政府绩效和国家绩效的内涵和外延,明确绩效管理的工作重点。随着全面实施绩效管理工作的不断深入,绩效预算改革势必会为政府会计制度改革、中期预算制度改革和探索其他类型的政府治理方式提供契机,而这些具体的财税体制改革和政府治理方式的转变也会成为深化绩效管理的动力。以全面实施绩效管理为切入点,充分利用绩效管理与财税体制改革其他方面的良好互动,将大力推动建立现代财政制度和国家治理现代化进程。
绩效管理在过去两年实现了快速发展,取得了显著成效,也在改革过程中积累了宝贵经验。其他发展中国家推行绩效预算改革的实践提醒我们,忽视本国政府治理能力而一味照搬照抄发达国家经验的改革方式是不可取的。因此,我国在推行绩效预算改革时,一定要坚持走中国特色社会主义道路,坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的理念不动摇,立足我国基本国情,探索出一套适合中国国情的绩效预算改革方法。绩效预算改革不仅需要各级政府部门拿出自我革命的气魄和坚忍不拔的毅力,充分发挥干部才智,更需要党中央和国务院从顶层设计方面指明改革的目标和方向,抓住这一绝佳的历史时机,坚定不移地稳步推进绩效预算改革。
责任编辑 李烝
相关推荐