时间:2019-10-22 作者:黄玉银丨何世文 江苏省南京市财政局
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摘要:
1994年实行分税制财政管理体制以来,我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度,促进了地区间基本公共服务的均等化,推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生,支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比,现行财政转移支付制度存在的问题和不足也很明显,有必要加以研究解决。
转移支付制度存在的问题一是财政转移支付实现公共服务均等化的效果有待提高。我国一般性转移支付资金在使用过程中存在浪费现象,对公共产品和服务的均等化作用不够明显,弱化了一般性转移支付的效果。而专项转移支付取决于中央相关部门安排,往往与地方财政收支缺口脱节,在财力均等化方面作用有限。
二是转移支付的管理有待加强。我国财政转移支付目前由国家发改委、财政部、农业部等多个部委管理,往往会形成项目交叉、资金重复补助等现象,影响了资金的使用效益。
三是我国现行的财政转移支付尚未形成一套完整、科学的资金确定和计算方法。基于基数法的财政管理思路,使得基础性数据不够真实、完整,给财政转移支付造成了一定的困难。虽然后来财力性转移支付采用了因素法计算,但在管理和支付上多由上级财政...
1994年实行分税制财政管理体制以来,我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度,促进了地区间基本公共服务的均等化,推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生,支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比,现行财政转移支付制度存在的问题和不足也很明显,有必要加以研究解决。
转移支付制度存在的问题一是财政转移支付实现公共服务均等化的效果有待提高。我国一般性转移支付资金在使用过程中存在浪费现象,对公共产品和服务的均等化作用不够明显,弱化了一般性转移支付的效果。而专项转移支付取决于中央相关部门安排,往往与地方财政收支缺口脱节,在财力均等化方面作用有限。
二是转移支付的管理有待加强。我国财政转移支付目前由国家发改委、财政部、农业部等多个部委管理,往往会形成项目交叉、资金重复补助等现象,影响了资金的使用效益。
三是我国现行的财政转移支付尚未形成一套完整、科学的资金确定和计算方法。基于基数法的财政管理思路,使得基础性数据不够真实、完整,给财政转移支付造成了一定的困难。虽然后来财力性转移支付采用了因素法计算,但在管理和支付上多由上级财政部门按基数对待,且因素的选择不够合理、完善,影响到计算结果的科学性。
四是专项转移支付资金使用效率有待提高。一方面,专项转移支付由各部委安排,往往没有考虑到地方政府的切实需求,且有专门的用途,地方政府不能改变,使得资金闲置。另一方面,专项转移支付可能需要地方政府提供配套资金,使得一些基层政府因无法配套而失去专项转移资金支持,影响了资金使用效率。
五是制度监管评估有待建立。由于缺少对财政转移支付资金全方位、全过程的监管机制,不能及时发现财政转移支付资金使用中存在的截留、浪费等违规行为,影响了转移支付制度的权威性。
问题的成因
一是转移支付制度的法律、法规不健全。我国没有专门的转移支付法,目前财政转移支付制度的依据主要是政府规章和部门文件,降低了转移支付制度决策和管理的权威性和规范性。
二是政府职能转变不到位。许多地方政府官员还没有树立“有限政府”的理念,没能很好地理解公共财政的概念,没能理顺政府与企业的关系,政府的“越位”行为仍然存在,使得公共财政资金配置于市场竞争领域,缺少财力来解决公共服务均等化问题。
三是政府间事权划分不够清晰。我国中央政府与地方政府之间事权与财权划分是建立在分税制基础上的,而分税制改革的重点是财权的划分,对事权的划分不够完整与明晰,事权与支出责任不够协调,影响到转移支付制度的科学设计与执行。
四是保护地方政府既得利益,削弱了转移支付制度的均等化效应。我国在推进分税制改革时,为保障地方政府的既得利益,中央政府做出了“存量不动”的规定。这种规定进一步拉大了经济发展较快地区与落后地区间财政能力的差距。
完善财政转移支付制度的建议
(一)科学定位转移支付制度。转移支付既是财政体制的重要组成部分,也是分权治理的重要机制。无论是联邦制国家还是单一制国家,只要实施分权治理,就必然需要建立转移支付制度以协调政府间行动目标、行动能力和行动意愿。应该将转移支付功能定位为实现公共产品充分供给,坚持基本公共服务的普惠性、均 等化。
(二)完善转移支付制度的外部环境。一是建立健全法律法规。通过法律形式来规范转移支付制度,才能体现转移支付制度的合法性和权威性。可以制定《政府间财政转移支付法》,以推动基本公共服务均等化作为目标,以公开、公平、公正为原则,以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅,建立健全法律法规体系。二是科学划分事权和支出责任。划清政府与市场的边界,进一步转变政府职能,充分发挥市场的作用,调整公共财政的支出重点和方向,将政府主要职能放到提供公共产品和服务上来;科学划分中央与地方政府事权和支出责任,做到权责清晰、分工明确,财力协调、保障有力。三是进一步合理划分税种,将便于集中财力、便于宏观调控的税种划为中央税,将与地方事权相关的税种划归地方,逐步实现各地区间基本公共服务的均等化。
(三)完善财政转移支付制度。进一步完善转移支付的规模、结构、转移支付模式、转移支付资金的测算以及资金的管理。设立专门管理机构,强化资金分配使用管理。一是适度提高转移支付资金的规模。转移支付规模的大小决定了上级政府可用于转移支付资金总量,体现了上级政府的调控能力,转移支付规模应保存在适度的水平。二是实行“以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅”的转移支付模式。我国目前实行的是纵向转移支付模式,但事实上存在省级之间“对口支援”“地区互助”“生态补偿”等横向转移支付,应逐步将这种横向转移支付规范化、制度化。结合我国地区之间财力差距较大的国情特点,改变过去“对口支援”“地区互助”等“暗补”做法,实行横向转移支付“明补”政策,使省际之间的转移支付更加合法、合规。三是在转移支付资金的结构安排上进一步优化。按照“规范、公平、公开”的原则,进一步提高以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付比例,适当降低专项转移支付比例,给予下级政府更大的资金支配权。四是完善财政转移支付资金分配方式。对于一般性财政转移支付,进一步优化因素法的计算方法,在选择因素时,应遵循客观、公平、效率原则,引入各种反映经济社会发展地区差异的人口因素、人均国民生产总值和人均财政收入、自然因素等有关因素,采用国际上通用的“收入能力——支出需求均衡拨款型”来确定转移支付数额。对于专项转移支付,按照委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等新五类分类标准,采取因素法、项目法、因素法与项目法相结合等方法来确定。五是逐步完善省以下财政转移支付制度。目前省以下财政转移支付缺乏相应的制度和有效的管理。一方面,中央应加强完善省以下财政管理体制和转移支付制度的指导,督促地省以下地方政府建立和完善相关制度,另一方面,省以下地方政府应按照中央相关文件的要求,建章立制,整合存量资金,优化支付结构,保障支出重点,加大对省以下财政转移支付力度,提高基层财力。
(四)强化财政转移支付监督和绩效管理。建立财政转移支付资金分配使用的监管机制,对财政转移支付资金分配、使用进行全过程监管,确保转移支付资金分配和使用的规范、公平和公开。健全转移支付绩效评价机制,转移支付项目应设立明确具体的绩效目标,科学设计绩效评价指标体系,开展转移支付绩效评价工作,将绩效评价结果同预算安排有机结合,提高转移支付资金使用效率。
责任编辑 喻胜强
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