时间:2019-10-22 作者:孙洁 中国财政科学研究院
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摘要:
从2013年底推广PPP的序幕拉开至今,已过去了四年多的时间,取得了巨大的成绩,如建立了一系列较为完善的法规政策体系,成立了专职管理部门,推出了三批示范项目,专门设立了推广PPP基金。但同时,所带来的问题也是较为明显的。PPP项目在实施过程中出现了各种各样不符合要求的情况,一旦这些项目进入执行阶段,会带来这样或那样的问题,并且这些很难找到一个可行的解决方案,一些项目不得不终止,无论是对政府、企业或社会,都会带来巨大的损失。财政部连续发文规范PPP发展,引起市场很大反响,特别是对已经进行的项目产生较大影响,这也很好地说明了项目实施过程中出现与政策要求并不完全相符的一些问题,在认识上和操作上存在这样或那样的差距或不足。本文拟对这些“乱象”进行梳理总结。
乱象一:明股实债
明股实债是指表面上表现为是一种股权的形式,而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入到项目公司,然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言,实际是在一定期限内归还一种到期的债务,显然这种做法会扩大政府债务。这种做法,在2014年PPP推广之初使用的较多,特别是金融机构,因为当时人们对PPP的了解还不够准确,...
从2013年底推广PPP的序幕拉开至今,已过去了四年多的时间,取得了巨大的成绩,如建立了一系列较为完善的法规政策体系,成立了专职管理部门,推出了三批示范项目,专门设立了推广PPP基金。但同时,所带来的问题也是较为明显的。PPP项目在实施过程中出现了各种各样不符合要求的情况,一旦这些项目进入执行阶段,会带来这样或那样的问题,并且这些很难找到一个可行的解决方案,一些项目不得不终止,无论是对政府、企业或社会,都会带来巨大的损失。财政部连续发文规范PPP发展,引起市场很大反响,特别是对已经进行的项目产生较大影响,这也很好地说明了项目实施过程中出现与政策要求并不完全相符的一些问题,在认识上和操作上存在这样或那样的差距或不足。本文拟对这些“乱象”进行梳理总结。
乱象一:明股实债
明股实债是指表面上表现为是一种股权的形式,而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入到项目公司,然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言,实际是在一定期限内归还一种到期的债务,显然这种做法会扩大政府债务。这种做法,在2014年PPP推广之初使用的较多,特别是金融机构,因为当时人们对PPP的了解还不够准确,错误地以为这种方式也是PPP的形式。随着人们对PPP理解的加深,这种做法随之减少。明股实债在本质上是在规避某种规则的要求,如果这种规避是合理合法的,在企业之间应当没有任何问题,例如在金融机构和项目公司之间。但是,如果在不规范的前提下,政府和企业之间使用了这种形式,则一定不能称之为PPP模式。
乱象二:固定回报和保底承诺
固定回报和保底承诺是关于收益的两个不同层面的概念:固定回报是指投资人要求政府根据投资总额给予一个固定的收益率,事实上这是一种典型的融资行为,根本就不属于PPP模式。即便是融资行为,固定回报也不可取,很少被使用,通常也会根据利率变化做相应调整。保底承诺是指投资人通常要求政府给予一个最低收益率的承诺。众所周知,PPP模式吸引社会资本一个重要因素是项目的盈利而不暴利收益原则。如何有效使用这一原则,需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务机构不理解机制设计,直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障,显然不符合PPP的规范做法。如政府要建设一个污水处理厂,为了保障投资者收益,政府通常会给投资人设定一个最低的污水处理量,如果污水处理量低于这个数据,政府会给予一定的补助,而不是根据投资总额要求政府给予一个最低回报率。
乱象三:提前签约和合同简单
项目还没准备好,或在准备阶段,政府就提前和投资人签了框架协议,这种做法目的通常是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中,会有上百个企业和政府签订框架协议。虽然说提前签订框架协议可以加速项目进度,但问题是这就无形中排除了其他更有优势的投资者。政府可以与所有潜在投资人交流、沟通,但在政府采购之前不应当和任何一家签订框架协议,这无疑违背了公平竞争原则。另一个问题是,在我们正式签约的合同中,往往也比较简单,难以保障未来PPP项目运营过程中所遇到问题的有效解决。英国一位PPP项目专家介绍,他们一个PFI大楼的项目,其合同多达一万多页,与其相比,我们的PPP合同则显得太简单了。
乱象四:关联交易
PPP项目实施过程中关联交易是规范PPP发展的绊脚石,主要体现在咨询服务与投资方之间较为突出。PPP项目实施中一个重要环节是对项目做实施方案的设计,由于实施方案需要大量的投入,包括人力、物力和财力,方案的好坏将直接影响项目能不能采购到投资人。这一过程通常由政府公开选择一家咨询机构为其提供服务,同时也需要给服务方相应的服务费用,有些项目高达数百万。为了能够最终得到项目和政府签约,一些企业通过代政府请咨询机构,并支付相应的费用,这种做法无疑减少了政府前期的成本,而带来的问题是咨询机构在设计实施方案过程中能否确保中立,这实际上隐含着很大的风险。
乱象五:标的不明
“双零”中标的案例,曾在一段时期内引起业内很大反响,出现这种现象只能说明一个问题,即在政府采购的标书中所设定的标的出现了问题。众所周知,政府采购文件中,标书中最关键内容应当是标的了,没有哪项内容比标的更重要了,如此重要的内容,如果设计不合理一定会导致招标结果不理想,甚至会出现相反的结果。比如,许多标书中将回报率设定作为标的出现,无疑还是将PPP模式作为一种融资工具,甚至有时还分为投资回报率和运营回报率,这都属于一些不规范的做法。没有明确合理标的的采购,其结果可想而知。
乱象六:回避竞争
竞争是PPP模式运用过程中确保其发挥作用的一个重要机制,无论是咨询服务提供者的选择或是合作伙伴的采购,竞争无疑是选择了一个最好的方式。但是在实际操作过程中,总是想用各种各样的方式来回避竞争这一机制。如设定一些特定的采用条款等。在选择咨询机构时,时有围标(或称串通投标)现象,或降低服务费用,采用单一来源方式等。选择合作伙伴时,往往会设定一些排他性条款,降低竞争性,达到确保前期签订框架协议者中标的目的。竞争是提高效率的基础,没有了竞争,提高效率从何谈起。竞争也是解决信息不对称的最好机制和办法,只有充分竞争,政府才能选择到最合适的合伙人。
乱象七:简单拉长还款期限
PPP模式有一个长期性的特点,为此,财政部颁文规定PPP模式合作期不能低于10年,一些项目为了符合这一要求,就将政府付费的时间延长到10年,而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年,项目的后续维护管理仍然由政府负责。这种做法就是属于典型的拉长版的BT。简单拉长还款期限对政府唯一的好处就是减少了地方政府近期的财政支付压力(和原来的BT相比),但对于提高效率和改善质量以及管理创新来说,不会有任何改善。
乱象八:随意设定还款标准
PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量,特别是对于完全由政府付费的一类项目。由于为规避某一规则和政策要求,政府支付的现金流量被随意设定,例如:有的年支付额开始较小,然后逐年增加;也有的开始较大然后逐年减少;还有的要求在最后移交时,政府要支付项目的剩余价值(残值),理由是前面的收益不足,没有达到预期的回报等。这些都属于不规范的做法,理论上讲,政府一般采用等额本息支付方式,目的是为了平滑财政支付,但由于涉及到运营效率及质量的评估,收益曲线会有波动,但只能是围绕等额本息这条线上下波动。
乱象九:运营建设两张皮
PPP作为一种管理模式,与之前的项目融资相比,一个重要区别是项目公司应当承担对项目建成后的运营管理工作,其主要功能是将项目建设的质量与项目运营效率交由项目公司来承担,企业为了追求利益最大化,会尽力减少运营维护费用,而减少费用的有效手段只能是提高项目建设质量。当前许多PPP项目实施方案中,中标方主要为了工程建设利润,对于建成后的项目则转交给政府的市政公司负责运营。不少项目在采购阶段,将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算,作为两个标的,最后很难达到项目最终的目标。
乱象十:政府隐性担保
PPP模式中,政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本有创新能力及追求利益的内在动力,而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。但是,政府的信用并非是通过担保体现出来的,而是以政府在项目中承担的财政支付能力所体现,当然这种能力受到10%的约束。当前一些项目实施过程中要求政府提供相应的担保承诺,这明显不符合已有的政策和相关规章制度。即便是变相的担保承诺,也是不符合PPP项目实施程序要求的。
责任编辑 张小莉
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