时间:2020-02-11 作者:韩凤芹|张绘 (作者单位:中国财政科学研究院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
特朗普当选美国总统后采取了一系列改革计划,科技领域也在其列。2017年5月23日他向国会提交了完整的2018年预算计划,题为《美国强大的新基础》,这份新预算计划大幅削减了国防以外多个科研机构的预算,并且这种削减程度是此前几十年从未有过的现象。此预算计划一出,美国科学界一片哗然,纷纷表示如果该预算计划实施,将严重破坏美国在全球科研和创新领域的领导地位,美国华盛顿等多个城市的科学界人士举行了主题是“为科学游行(March for Science)”的集会抗议。从这份新研发预算计划,能观察到美国政府的科技意图,有利于我们借鉴其有益做法并吸取其中的教训。
特朗普新研发预算计划贯彻了其“美国优先”原则
特朗普总统的新预算计划与其拟大幅度减税的计划相呼应,体现了其减税与减支并行的政策意图。具体到研发预算,其优先领域调整和经费分配过程中,特朗普贯彻了“美国优先”原则,强调的是国家利益,具体表现为“重国防,轻民用;重国内,轻国际”。如缩减对环境和气候变化等事关全球发展的研究经费;削减国际和扶助贫弱相关机构和项目。其次,特朗普预算案坚持了“市场优先”策略,其举措就是避免过于超前的研发计划,大砍应用研发计划,大幅削减基...
特朗普当选美国总统后采取了一系列改革计划,科技领域也在其列。2017年5月23日他向国会提交了完整的2018年预算计划,题为《美国强大的新基础》,这份新预算计划大幅削减了国防以外多个科研机构的预算,并且这种削减程度是此前几十年从未有过的现象。此预算计划一出,美国科学界一片哗然,纷纷表示如果该预算计划实施,将严重破坏美国在全球科研和创新领域的领导地位,美国华盛顿等多个城市的科学界人士举行了主题是“为科学游行(March for Science)”的集会抗议。从这份新研发预算计划,能观察到美国政府的科技意图,有利于我们借鉴其有益做法并吸取其中的教训。
特朗普新研发预算计划贯彻了其“美国优先”原则
特朗普总统的新预算计划与其拟大幅度减税的计划相呼应,体现了其减税与减支并行的政策意图。具体到研发预算,其优先领域调整和经费分配过程中,特朗普贯彻了“美国优先”原则,强调的是国家利益,具体表现为“重国防,轻民用;重国内,轻国际”。如缩减对环境和气候变化等事关全球发展的研究经费;削减国际和扶助贫弱相关机构和项目。其次,特朗普预算案坚持了“市场优先”策略,其举措就是避免过于超前的研发计划,大砍应用研发计划,大幅削减基础研究经费。其内在逻辑是以事权和支出责任为依据,政府应专注于支持私人企业难以承担的基础研究、以及尚处于早期阶段的应用研发。其削减项目遵循的原则包括:削减那些企业、地方均可受益项目的经费,其深意在强调企业、地方多方投入;由政府主导的项目中(如航天)倡导扩大公私合作伙伴关系,以便与产业界分摊开发新技术的投资;能源部“先进技术车辆制造计划”,后期阶段的能源技术研究、发展与商业化则更多寻求通过依靠私营部门的途径来推进。在美国优先和市场优先两大原则下,研发预算计划的改革内容主要体现在以下方面:
(一)被削减预算的主要部门集中在卫生、气候和环境领域
一是国立卫生研究院(NIH)的预算被缩减到269亿美元,与2017年预算相比减少了22%(77亿美元)。白宫的预算文件指出,“主要的缩减”来自NIH对高校研究项目直接经费之外的支持款项。这些计划削减的间接经费主要是竞争性项目经费,具体问题将由各机构和政府协商解决。
二是美国国家航空航天局(NASA)的碳监测相关项目或将被取消,这与此次美国退出巴黎气候协议有关。这一耗资1000万美元的NASA项目在2010年由国会委托启动,旨在研究评估森林和其他碳温室气体排放的方法。该项目的主要关注点在美国,另外也涉及哥伦比亚、柬埔寨、墨西哥、秘鲁等国家的新技术应用。
三是能源部(DOE)科学办公室经费削减17%,降至44.73亿美元,达到2008年以来的最低水平(在不考虑通胀情况下)。特别是能源部在生物和环境方面的科研经费被削减43%,可以说,特朗普清理掉了能源部大部分的气候相关研究。同时,包括化学、材料科学、凝聚态物理等在内的基础能源科学经费被削减16.9%,降至15.55亿美元;高能物理项目也有着相似的遭遇,被削减18.4%,降至6.73亿美元,导致一些在用设备的运行将受到很大影响,比如费米国家加速器实验室中的加速器,将被迫从能源部认为每年4800小时的理想运行时间,下降到1800小时。
四是美国国家海洋和大气管理局(NOAA)将被叫停一系列气候研究和科研项目。NOAA下属机构会受到不同程度的影响,比如作为主要研究阵地的海洋和大气办公室(OAR)的经费将被削减22%,降至4亿美元,国家环境卫星数据信息服务部门(NESDIS)也将被砍掉17%的预算。
(二)关注国家竞争力:调增的科研预算集中在国防部门和NASA
特朗普总统的预算计划中提出,把美国人民的安全放在最优先的位置,预算要突出国家和公共安全支出。因此预算支出中最优先的类别就是国家安全,要重建和恢复国家安全,重塑军事部队以加强边境安全和维护国家主权。与2016年预算相比,以下机构在基础研究方面的经费被调增:一是军事基础科研经费增长6%,即增加了1.17亿美元。其中,国防部支持的基础研究涵盖了数学、计算机科学、工程学等领域的研究机构。二是NASA的基础研究经费增长3%,经费总额达到37.1亿美元。三是美国退伍军人事务部经费增长1%,经费总额达到3.94亿美元。
(三)重视民众科学素养提升和科技知识普及
2018年预算计划中史密森尼学会经费增长4%,经费总额达到2.26亿美元,该学会是美国重要的科普机构。史密森尼学会是美国的一个文化象征,其使命是“增加和传播知识”。它拥有世界最大的博物馆系统(绝大部分博物馆免费向公众开放)和研究联合体。提高对该学会的预算旨在将研究以及对民众科学知识的普及和提高科技人力资源积累放到重要的位置,势必会对美国科技创新产生积极影响。
对特朗普研发预算计划前景的预判
特朗普这份新预算计划并不一定是最终实施的预算,美国相互制衡的预算管理体制将直接影响特朗普研发预算计划前景。我们初步判断:特朗普这份削减预算计划有可能不被批准,即使该预算计划获批,也不会对美国科技界产生实质性影响。
(一)特朗普研发预算计划存在变数
美国没有科技部,但有统一的研发预算。研发预算的形成是预算权力在国会、白宫及其各自内部的组织机构间协调分配,各方间相互制约。各联邦机构根据本机构面临的实际情况编制机构预算,然后汇总到白宫的科技管理部门形成领域预算,并最终汇总成统一的研发预算。联邦机构的预算在汇总成总统预算时,已经经过白宫的审核。而总统预算提交给国会后,参众两院继续对预算进行审核与表决,才能最终形成法案。最终的预算法案与拨款法案要通过总统的签署才能生效,当出现总统未签署相应的法案时,国会三分之二多数通过议案,预算也可以执行。因此,研发预算从编制到最终实施时,需要通过分别来自白宫和国会两院的三道审核。受美国预算管理体制的约束,特朗普这份削减预算计划是否最终实施,还存在很大变数。
特朗普的联邦研发预算计划的内容是对前任民主党总统奥巴马施行的研发战略内容的否定,尤其是针对医疗和环保领域研发经费的削减,可能难以获得多数民主党议员的支持。上一次美国国会审核通过并执行到2017年9月份的政府预算,并未遵循特朗普总统对科研预算大幅削减的要求。因此,特朗普的研发预算计划很难顺利通过并实施,国会可能会对特朗普总体预算计划提出修订,甚至可能会出现上一份预算案的结果,即国会再次增加了对美国国立卫生研究院(NIH)的大量投入。
(二)年度预算的调整并不改变美国的中长期创新战略
特朗普这份新预算计划只是对2018年度研发预算提出了削减,并未对《美国国家创新战略》进行修改。美国研发预算的编制离不开创新战略的支撑和引领。美国科技创新战略一般每三年调整一次。最近一次调整是2015年,美国科技政策办公室网站(OSTP)公布最新版《美国国家创新战略2015》提出了维持美国创新生态系统的新政策,其重点恰好是为了解决美国面临的最紧迫挑战(确保更多的美国人健康、长寿;加速向低碳经济转变等),促进经济增长,共享未来繁荣。从2006年、2009年、2011年和2015年美国四次关于创新战略规划的修订和颁布来看,其周期与美国科技年度预算的编制周期一致,也与三年期财政收支预测的时间吻合,实现了创新战略与预算的衔接。
美国每财年联邦政府的财政预算草案中均包含联邦政府中长期预算报告的内容,“长期预算概览”一般由国会预算办公室(CBO)于每年七月发布,历任总统既有选择制定四年期中期预算,也有总统选择制定十年期预算。在布什总统执政期间一直编制四年期中长期预算。奥巴马当选总统后,重新开始制定十年期中长期预算并延续至今。中长期预算的重要作用在于可以克服年度预算的短期行为,有利于财政投入的稳定性。2015年NASA的十年期中长期财政预算可以清晰反映出其经费保持平稳增长的特征。
(三)联邦削减研发开支,企业扩大研发投入
经过长期的科技发展与积累,美国已形成了以企业为主体的多元化的研发经费投入体系,2015年美国R&D总投资达5072亿美元,2017年预计为5510亿美元。其中企业投入3504亿美元,占比69.1%,企业是美国科技研发投入的主体。而联邦政府投入1149亿美元,只占22.70%(见图2)。
美国企业研发投入还呈不断上升态势。在企业研发支出结构上,与很多国家不同的是,美国企业还大量投入基础研究。2016年美国基础研究投入结构中,企业占22.5%,这与2015年相比企业投入比重增加明显,联邦政府占53.3%,大学和社区学院占13%,地方政府和其他非营利机构占11.1%。基于此,政府削减部分领域研发经费对美国全社会投入规模不会产生太大影响。
启示:科研经费投入中效率才是关键
美国特朗普总统研发预算计划的出台,经费的调整问题只是一个表象,其背后反映了美国对科技创新战略的调整意图,也折射出一个国家配置资源的价值标准,即市场优先。基于科学研究和技术创新属性不同,市场优先也有不同的表现形式,资源配置方式也有较大差异。
一是发展阶段决定了我国需要继续加大科技投入。在我国经济尚未全面复苏、财政收入增长缓慢的背景下,科技财政投入的走势如何,也为社会各界所关注。应该看到,我国和美国等发达国家的发展阶段不同,面临的主要任务也有较大区别。当前我国建设创新型国家的目标任务清晰且艰巨:2020年进入创新型国家行列,2030年跻身创新型国家前列,到2050年建成世界科技创新强国。“三步走”目标亟需依靠科技创新提升综合国力,因此,继续加大对科技创新投入是必要的。
二是我国财政科技投入应以可持续为前提。从美国此次研发预算削减计划的社会影响看,经费投入的可持续更为重要,人才是一国核心的竞争力,科技竞争说到底是人才竞争,因而科学家在社会发展中要有一定的话语权。同时,科学研究又是一个需要长期积累与投入的工作,短期回报难以显现,所以科学研究投入刚性较强,增易减难。在我国当前的经济发展形势下,科技财政投入应是可持续地稳步适度增长,以稳定科学界对科技投入的预期,切忌在经费投入上出现大幅波动。
三是注重科技投入主体多元化。虽然我国科技政策一直强调以企业为主体的技术创新体系建设,但企业研发投入强度低,企业创新能力仍显不足。我国科技投入主要以政府为主,2015财政科技支出达到7006亿,其中中央财政支出3012亿元,地方财政支出接近3994亿元。从支出重点看,基础研究投入的90%以上来自中央。这种投入结构背后折射出科技投入中政府和市场一边热。建议创新财政支持方式,首先应引导企业加强行业共性问题的应用型基础研究;其次可考虑通过央地合作,引导地方政府增加基础类研究。
四是将财政改革与科技管理体制改革紧密结合,提高投入效率。据美国国家科学委员会2016年发布报告指出,中国占全球科研总支出已达20%,而美国科研支出占比已经从之前的三分之一下降为27%。但是,我们应清醒地看到,研发支出的快速增长并不会必然带来科研实力的增强。研发投入效果既取决于科学家,更取决于科技管理体制、科研经费管理体制。我们正处于全面改革深化的过程中,绩效评价、中期财政规划等改革在稳步推进,但与专项领域投入的衔接还不紧密,还存在改革与投入两张皮问题。即专项领域投入还按惯性进行,绩效评价结果难以应用到预算编制,中期滚动预算的前瞻性约束性难以发挥作用等。这会导致一是支出固化,二是效率低。从改革的角度,需重点将科技创新战略与中期财政规划有效衔接,形成财政资金对创新战略的前瞻性、长期稳定性和系统性支持;将中期财政规划与短期的年度预算结合,既保持目标的稳定性,又保证资金的充足性;将绩效评价和科技中期财政规划有机结合,绩效评价的目的是为了提高财政资金的使用效果,但考虑到科学研究的不确定性和高风险性,以及技术创新的时滞性,绩效评价可以与科技中长期财政规划的目标紧密结合,避免科研的短期行为。
五是抓住可能的人才回流和资源流入机遇。美国的预算削减必将引起其科研人才就业环境的变化,一些领域的相关人员或将面临经费不足甚至失业的困境,这为我们降低了引进相关人才的难度。但同时,也不排除美国未来进一步控制技术和人才的输出。有资料提到,美国拟限制和严审我国在人工智能等科技领域对美国企业的收购,并打算出台政策留住中国相关领域的顶尖留学生。所以,可考虑加快吸引包括当前受到特朗普研发预算计划影响,同时又为我国所需的核心领域人才回国参与创新创业。
责任编辑 雷艳
相关推荐