中国财政学会城镇财政研究专业委员会在广东省东莞市召开研讨会，就各地推进政府购买服务及PPP工作进展情况和遇到的问题进行交流和讨论。与会代表反映，近几年党中央国务院高度重视财政改革，在财政部和有关部门的大力推动下，政府购买服务和PPP模式在各地有了广泛的推进。从长远看，这将有利于加快地方政府角色转变，强化服务意识，提高公共服务供给质量。但在现实推进中，一些不规范的操作会带来巨大的财政隐忧，亟需及早应对。地方财政部门普遍希望中央能及时规范相关行为，防范PPP运行中存在的风险，保证财政和国家宏观经济的稳定运行。此后我们到一些地方进行了调研，再次印证了对这些问题的看法。

当前PPP和政府购买服务在推进过程中存在风险

在调研中，有不少地方财政部门表示在此后两三年时间里，可能对地方财政金融造成较大影响的就是PPP和政府购买服务，问题可概括为两个字:快和滥。PPP推进速度太快，很多规范和监管被弱化；政府购买服务过滥，政府购买服务的概念出现认识误区，存在泛化现象。

（一）当前PPP推进速度过快有隐忧。各地反映最多的是，PPP虽然优势明显，但由于推进速度过快，前期准备时间短，让地方财政感到有些“吃不消”。这一现象在全国较为普遍。不少地方提出，虽然大量项目进入了项目库，但短期内很难判断这些项目都是规范的，可落地的。“萝卜快了不洗泥”，速度过快必然影响实施效果。

PPP是公共治理理念和方式的变革，它引入社会和市场的基因，涉及到了多个利益相关主体，同时PPP项目投资大、期限长、管理复杂度高，在项目的识别、准备阶段需要深入研究。包括采取PPP模式的可行性、风险分配基本框架、运作方式、投融资结构、回报机制和相关配套安排、项目的合同体系、项目的监管架构等，这些需要较多回合的磋商，所以项目落地需要较长的周期。西方国家特别是最早推行PPP模式的英国，项目从发起到签约一般需要一两年时间。而我国有些地方政府在推进PPP项目过程中，存在大干快上的政绩观，从发起到签约，过于匆忙，难免埋下风险隐患。客观地说，中央财政关于PPP的制度设计是完善的。比如，为了防范风险，设立了物有所值评价、财政可承受能力评价，这是非常必要的，但在执行层面，普遍存在物有所值评价、财政可承受能力论证流于形式，这让地方财政部门很是担忧，更有人指出如果任其发展，“两三年后很可能会出现问题，即政府是否还有能力支付或提供补贴”。

（二）一些PPP项目变成了地方政府变相融资的工具。当前我国大力推广应用PPP模式的一个重要目的是为了解决地方平台公司的债务风险问题，它原本是一种去杠杆的重要工具，但是目前在实际操作过程中，却有加杠杆的倾向。通过PPP模式，项目资本金由社会资本出资，而社会资本则通常是通过融资方式解决，债务资金往往通过实力雄厚的国有企业去进行融资。股权融资虽由社会资本出资，但部分社会资本的股权投资演变成一种必须给出合理回报，而且在一定时期之内地方政府必须接手的模式。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案，名义上是股本投资，实际上是债务投资，在实际操作中已经演变成各种名目的“明股实债”，最后都要转化为地方政府的或有负债。在PPP推进过程中，各级政府和投资人还设立了形形色色的引导基金和产业基金，整个交易结构安排下来，将国家制定的资本金制度（要求自有资金20%—30%）控制的3—5倍的杠杆率提高到15—20倍的杠杆，形成高杠杆债务。而按照现有会计制度，这样的操作后形成的高杠杆债务却不进政府的表也不进企业的表。在各种不规范的操作下，政府去杠杆异化为加杠杆，社会融资演变为套取财政资金的工具，风险正高度聚集。

还有一个令人担忧的现象，就是从财政部三批项目库的地域分布看，中西部部分省份项目数量远多于东部省份。从地区的投资规模上看，中西部省份投资金额远高于东部省份。这也表明，中西部省份由于财力较为薄弱，更倾向于采用PPP模式帮助缓解财政压力，“以时间换空间”。一般东部地区信用高于西部地区，这种反常现象的后面实际蕴藏着风险，大量西部地区财力较差，却推进了太多的PPP项目，地方政府的财政负担能力堪忧。

（三）越过财政承受能力上限的限制，给PPP披上政府购买服务的外衣。为了规避PPP项目严格的操作程序、审批流程和相关限制，特别是绕开“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制，一些地方政府将本该用PPP模式运作的项目包装成政府购买服务，导致政府购买服务概念泛化，如一些地方将基础设施、工程建设、园区建设和融资纳入购买服务范围，处于从属地位的财政部门无法制止。

地方政府PPP项目异化的原因分析

（一）长期“大政府”思维惯性导致PPP异化。长期以来，我国政府承担了较多的社会职能，具有显著的“大政府”特征，缺乏基于契约精神的利益分享和风险共担思维。特别是部分地方政府长期以来基于GDP的政绩观，认为只要能吸引外来投资、只要能解决融资问题、只要能拉动GDP就是好的PPP项目。加上近年来经济下行压力加大，收支缺口引发地方政府更强烈的投资需求，PPP被赋予了更多功能——化解地方债务风险、发展地方基础建设、推进地方各项民生事业，终归于一点就是希望迅速解决当前资金问题。这也就使财政充裕的地方忽视PPP模式能有效提高公共服务供给质量和效率的功能，习惯于财政大包大揽的传统“大政府”模式，出现财政资金衬底下的伪PPP项目。而财政匮乏地区为解决当前急迫的融资问题，很自然地将PPP简单视为新的融资渠道，作为地方稳增长、降债务突破预算约束的重要抓手，也就必然出现各种不规范的伪PPP。

（二）PPP项目大规模推进中基础条件还不甚完备。地方在操作PPP项目中，很多基础条件还不完善，主要表现为“四个缺”：一是缺项目。随着市场经济不断完善、社会公共服务水平不断提升，以及近年来地方财政负担能力在下降，在很多地方，较为成熟的PPP项目已经很少。二是缺信用。一些地方政府政策变化过于频繁，缺乏连贯性，这使得不少社会资本持观望态度，积极性不高。即使参与，也必然要求更高的投资回报率作为承担风险的一种补偿。一般来说，政府层级越高的项目信用等级越高，省级项目比市级好，市级就比县级好。如果推算收益率的话，市级5%能拿下来，县级至少要多付出0.5%—1%的成本。三是缺咨询机构。真正好的咨询机构，不仅能有效降低PPP项目的成本，还能提出一些创意。但目前合格专业的咨询机构太少，特别是一些小公司缺乏基本的专业资质，其主要目的只是为了赚钱。很多地方政府也没意识到中介的重要性，往往价低者得，忽视其技术含量。四是缺“专业的人”。PPP强调“专业的人做专业的事”，要求优化SPV的治理结构，使SPV能够提供高质量的公共服务。但在PPP模式的推广应用中，往往关注的重点不是公共服务的供给水平，而是要求社会资本具体承担设计、施工、运营、维护等具体任务。在基础设施建设中，施工企业为了承揽施工任务，被迫成为社会投资人，甚至是一个专业性的运营商。另外，那些专业技术水平相对较高的专业运营商为了能够获得运营任务，却被迫要求成为社会资本投资商。最终一些PPP项目演变为“非专业的人干专业的事”。

几点建议

（一）转变意识，加快相关立法，规范政府行为。无论PPP还是政府购买服务，其理论和实践都有特定的时空背景，需要较好的社会基础。在推进过程中，一方面要加强意识转变，强化政府与社会合作的价值理念，扬弃工具化、项目化思维，真正让市场在投资中起到核心作用；另一方面要针对我国特有的时空背景，理清政府、社会和市场的关系，加快相关立法，以统一的法律取代现行的各部门的政策，规范政府行为，在法制框架下推进相关工作。

（二）明晰中央与地方政府责任。明晰中央地方在PPP项目推进中的责任与义务，特别是应明确PPP项目是所在地地方政府的主要职责。在推进中，中央政府应侧重于顶层设计、监督管理，以防范公共风险为基本前提，坚守地方财政可承受能力论证和物有所值评价两条底线。PPP项目的具体实施以地方为主，要不要实施PPP，怎么实施，如何在风险可控的条件下推进，是地方的首要职责。对此，中央政府应以放权为主，引导地方政府对PPP项目避免运动化推广，暂停项目库的经济激励，重在培育PPP中的社会资本、中介机构，推介项目库项目合同管理中的成熟模式经验等。

（三）加强风险监管。财政是国家治理的基础和重要支柱，风险管控是其主要职责。各种异化背后的根本原因就是财政软约束，财政金融纪律松弛涣散。只有严格财政纪律、金融纪律，将各类支出责任切实纳入财政预算，年度预算必须在中长期财政规划框架下进行，实现“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”，才能真正防止各种异化现象，切实化解财政风险。建议进一步厘清政府购买服务与PPP的关系，将PPP、政府购买服务、政府引导基金等纳入统一监管平台，与地方中期财政规划衔接，切实硬化预算约束。

责任编辑 廖朝明