时间:2020-02-11 作者:郑志军 (作者单位:金砖城市财政金融中心)
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摘要:
地方政府性债务陷入“监管增长”的困局
2008年以来,我国的地方政府性债务开始出现爆发性增长,2010年审计公告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元。2010年中央政府开启对地方政府性债务的监管,国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”,对清理规范后仍然违反《预算法》《担保法》《商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理,并追究相关责任人的责任。然而,并没有有效遏制地方政府性债务增长的态势。2014年,国务院再次发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府性违规进行全面监管。根据全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议,2015年我国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币。2017年,各级地方政府通过政府与社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务、平台公司发债和贷款等形式,目前非官方公开数据估计新增债务3万亿元以上。财政部连发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《...
地方政府性债务陷入“监管增长”的困局
2008年以来,我国的地方政府性债务开始出现爆发性增长,2010年审计公告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元。2010年中央政府开启对地方政府性债务的监管,国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”,对清理规范后仍然违反《预算法》《担保法》《商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理,并追究相关责任人的责任。然而,并没有有效遏制地方政府性债务增长的态势。2014年,国务院再次发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府性违规进行全面监管。根据全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议,2015年我国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币。2017年,各级地方政府通过政府与社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务、平台公司发债和贷款等形式,目前非官方公开数据估计新增债务3万亿元以上。财政部连发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,要求地方政府及其部门对融资担保行为摸底排查,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。地方政府性债务在监管政策下,陷入“监管式增长”的困局,监管政策与地方政府性债务陷入3年一个周期式的轮回。
我们目前把基础设施和公共服务债务定义为政府性债务,通过政府债券自发自还的方式对大规模存量债务进行接盘,计划通过更大的市政债方式深化和扩大,而隐性的债务亦在逐年同步增长。如果持续按此方向发展,那么会出现两种结果:一种是随着地方政府违规举债规模越来越庞大,中央监管政策会越来越严,最后不得不通过问责官员的方式阻断地方政府对经济发展的能动功能,通过中央统一的指标化方式进行各地城市建设,中国经济将重回计划经济时代。目前的这个趋势已经越来越明显。另外一种是由于基础设施和公共服务一直缺乏价格和市场机制,不断增加的基础设施和公共服务将成为地方政府的永续债。随着社会的持续发展,政府财政支出的利息支出规模将越来越大,甚至出现变卖政府办公资产的方式进行债务偿还。
依据上述两种结果,结合我国中西部地区的2015年度经济发展水平和基础设施能力进行模型测算分析,中西部地区的对基础设施和公共服务维持能力系数为7,升级系数能力3。说明我们虽然在社会主义初级阶段,但是已经无法承受对基础设施和公共服务的升级能力。
地方政府性债务的本质与成因
如何理解地方政府性债务的本质与成因?要解决一项债务关系,那要找到债权人和债务人,通过债权人和债务人之间的关系分析债务的结构。地方政府性债务的债权人非常容易确认,但是债务人是谁?各级地方政府举借债务,是用于地方城市的基础设施和公共服务建设,这些城市的公共服务的消费群体是社会公众,而不是地方政府,更不是政府官员。地方政府没有把融资的资金用于政府自身的运营或工资支出,而是用于城市功能性建设。其实基础设施和公共服务的直接消费者是社会公众。因此,传统意义上的地方政府性债务,准确的定义应该是:“地方公众性债务或地方公共性债务”。地方政府性债务问题是一个债务性质的定义错误问题,正是这个定义错误,使我们简单的把政策的监管对象指向为地方政府,而忽略了基础设施和公共服务的最终消费主体:人民群众,是他们对公共服务日益增长的需求导致。
地方公共性债务是如何形成的:
1.基础设施和公共服务投资与消费时间轴之间存在天然的债务结构。城市基础设施和公共服务一次性投入巨大,还有长达20—30年的折旧和消费周期,投资与消费之间存在天然的债务时间轴。由于我国地方政府对基础设施和公共服务只有投资价格和投融资市场,没有消费价格和流动性市场,所有该领域的投资都会被积累成债务。
2.区域间存在超前消费的结构性债务差。由于经济环境和人口之间的高速流动,基础设施和公共服务的投资必需向最长板看齐,导致区域间超前消费的结构性债务差。比如从深圳到广西的高铁,所有里程的造价投资成本是一样的,但是深圳的财政收入高,广西的财政收入低,这段高铁的投资就会造成广西区域产生对基础设施超前消费的结构性债务差。
3.由于我国对基础设施和公共服务只有投资价格和投融资市场,没有消费价格和流动性市场,地方政府进行基础设施和公共服务投资决策时候,缺乏有效的价格依据和市场机制作为决策参考,加上片面的政绩观,会导致超前投资和超规格投资。
4.从上个世纪90年代开始,由于房地产市场的发展,地方各级政府形成有力的“土地财政”能力,社会公众通过房地产的价格进行20—30年房贷的集中性支付,地方政府获得土地财政收入,政府将土地财政收入用于20—30年折旧周期的基础设施建设或偿还公共性债务。实际上社会公众对房地产价格的支付,缴纳了一种隐性的“基础设施税”和“公共服务税”,这个结构掩盖了基础设施和公共服务市场失灵的本质问题。近些年由于“土地财政”被高度杠杆风险化,随着地方政府进入后土地财政时期,土地收入下滑,导致地方基础设施和公共服务债务失去了间接的市场支付来源,而且该领域的债务性问题一年年累加并凸显,形成了系统性风险。
中央政府对地方政府性债务的监管政策,只会对片面政绩观导致的超前投资和超规格投资有约束力,对前两个债务成因是形成不了约束力的。由于没有找到地方政府性债务的真正成因,监管政策失灵下,监管力度层层加码,又年年失效,债务余额不断上升。
解决地方政府性债务的路径选择
市政基础设施和公共服务资金流动循环:社会公众通过纳税——形成财政收入——政府将其部分财政收入用于基础设施和公共服务投资——满足社会公众对基础设施和公共服务的需求。
1.创新基础设施和公共服务市场化配置机制,首先通过财政预算支出赋予基础设施和公共服务与折旧期限、周期的消费定价,解决当前政府配置资源中存在的市场价格失灵问题,实现基础设施与公共服务的市场化配置。从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置。创新配置方式,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置的效率和效益,最终形成基础设施和公共服务的投融资市场与流通市场。这样地方政府能够对存量的基础设施和公共服务进行市场化配置,其经营收益或出让变现所得上缴财政,统筹用于化解存量债务,保障和改善民生。同时能够解决基础设施和公共服务PPP项目上政府方预算支出定价障碍,真正引入社会资本进行基础设施和公共服务的投资。例如,电力和通讯基础设施的成功市场化路径。我国电力基础设施,有效折旧期限和消费周期在10年左右;通讯基础设施,有效折旧期限和消费周期在5年左右,两者都是一次性投资额巨大,但是没有造成债务风险,关键在于有强劲的电力消费市场进行资产与资本的流通。电网公司和通讯公司也能够客观合理的进行市场投资决策。
2.实施与当地区域经济发展水平相适应的基础设施和公共服务投资决策。通过赋予基础设施和公共服务与折旧期限、周期的消费定价,帮助地方政府在基础设施和公共服务投资上能够科学考虑区域经济发展水平及财力增长限制性因素,依赖于市场进行数据化和精准化的投资决策,避免基础设施和公共服务的超前、超规格投资。
3.改变“通过发展产业经济解决地方政府性债务”的思维误区。不同的产业发展,都需要相对的产业基础投资奠定基础,政府通过各个产业的税收收入,制定产业发展政策,拨付产业化的引导性或扶持性投资,形成有效的产业发展能力,从而形成产业投资——产业发展的有序循环。不同产业之间可以通过政策引导,解决一定的互补性和差异性,但是任何产业均难以通过其它产业的财税收入完全覆盖本产业的投资需求。基础设施和公共服务也是一个产业,也是一种客观存在的实体经济形态,而且是人类社会最赖于发展的基础产业和规模性投资产业,它本身需要一个客观的投融资市场和流通性市场。很多地方政府希望通过发展产业经济来解决地方政府性债务,这是一个误区。从量化测算上分析,产业经济形成的财税收入只能对基础设施和公共服务投资起到补偿性作用。从全国各级政府在产业园区的投资来看,产业经济产生的财税收入,都远远不足以覆盖产业园区内的基础设施和公共服务投资。由于产业经济的快速发展,投资产出的升级周期越来越短,需要政府引导资金在此领域不断迭代式投资,才能保障产业经济的发展能力。
责任编辑 雷艳
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