时间:2020-02-11 作者:杨元杰 (作者单位:中国财政科学研究院博士后流动站)
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摘要:
特朗普政府围绕“美国优先”的施政理念,近期先后提出了2017财政年度联邦政府预算案、税制改革方案,并计划在年内出台1万亿美元的基础设施建设方案,这些初步勾画出了特朗普政府的财政政策框架。尽管美国白宫还在与国会参众两院就财政政策的具体内容进行协商,尚待国会最终批准,且基础设施建设方案还在制定之中,但由于共和党在国会两院处于多数优势地位,且参众两院对特朗普政府提出的财政政策相关事项也未提出大的异议,预计特朗普政府财政政策的走向和着力点已大体确定,接下来更多地将是政策细项和政策力度的调整。
特朗普政府财政政策走向
(一)政策框架
第一,大规模减税。特朗普政府提出的税制改革思路是减轻企业和家庭负担,简化繁杂的税制,目标是促进美国经济增长和扩大就业。主要改革内容包括:一是将企业所得税的法定税率由最高35%大幅下调至15%,并取消针对特殊利益集团的税收优惠,同时改按属地原则对美国企业的海外递延收益一次性征收低税。二是将个人所得税的标准扣除额提高1倍,将7档累进税率简化为3档,将最高一档所得适用的税率由39.6%降至35%,并对有赡养孩子和家属支出的家庭提供税收减免。三是永久取消遗产税,同时取消奥巴马...
特朗普政府围绕“美国优先”的施政理念,近期先后提出了2017财政年度联邦政府预算案、税制改革方案,并计划在年内出台1万亿美元的基础设施建设方案,这些初步勾画出了特朗普政府的财政政策框架。尽管美国白宫还在与国会参众两院就财政政策的具体内容进行协商,尚待国会最终批准,且基础设施建设方案还在制定之中,但由于共和党在国会两院处于多数优势地位,且参众两院对特朗普政府提出的财政政策相关事项也未提出大的异议,预计特朗普政府财政政策的走向和着力点已大体确定,接下来更多地将是政策细项和政策力度的调整。
特朗普政府财政政策走向
(一)政策框架
第一,大规模减税。特朗普政府提出的税制改革思路是减轻企业和家庭负担,简化繁杂的税制,目标是促进美国经济增长和扩大就业。主要改革内容包括:一是将企业所得税的法定税率由最高35%大幅下调至15%,并取消针对特殊利益集团的税收优惠,同时改按属地原则对美国企业的海外递延收益一次性征收低税。二是将个人所得税的标准扣除额提高1倍,将7档累进税率简化为3档,将最高一档所得适用的税率由39.6%降至35%,并对有赡养孩子和家属支出的家庭提供税收减免。三是永久取消遗产税,同时取消奥巴马医保税、替代性最低税(AMT)和净投资收益税,以及取消除住房和慈善捐款扣除之外的税收优惠。美国财政部长姆努钦表示,这将是美国历史上最大力度的减税措施和最大规模的税制改革。
第二,调整财政支出结构。5月初,经过白宫和国会沟通,美国国会两院通过了2017财年联邦政府预算案。其中包括:增加150亿美元的军费以及15亿美元的边境安全支出,并拟将在未来一段时期里继续支持加强国防;同时,不同程度地削减环保、能源、农业、卫生、国际捐赠等领域的支出。特朗普政府还提出,拟加强美国基础设施建设,大规模增加基础设施投资,但由于基础设施建设方案还没有出台,未来对于基础设施建设支出的预算安排尚无明确的信息。初步来看,美国联邦政府为支持基础设施建设,有可能会基于美国基础设施融资机制的特点,在一定程度上增加对基础设施建设的资金支持。这将使美国联邦政府预算支出在未来一段时间呈现军事、安全、基建支出增加、卫生和国际捐赠等支出相应减少的结构性变化。
(二)基本特点
首先,服务于“美国优先”目标。特朗普从竞选至今,一直坚持竞选时提出的“美国优先”的政策承诺,努力促进美国制造业复兴,鼓励美国制造业企业回流,以加快美国经济增长,增加国内就业。特朗普政府的财政政策也主要是围绕“美国优先”的基本目标,确定财政政策的支持重点。一方面,在减少税收优惠政策的同时大幅降低企业所得税税率和简化税制,为制造业等行业企业普遍减负,提供更多纳税便利,有助于吸引制造业资本投资美国,而且按照属地原则征收一次性低税有利于鼓励美国企业的境外资金回流,促进美国制造业的复兴和发展,并创造更多就业岗位。另一方面,加快基础设施建设也将改善美国基础设施长期失修、发展滞后的状况,为促进制造业发展创造一定的条件。另外,美国国会两院5月初通过的2017财年联邦政府预算案,也反映了特朗普政府更加注重发展经济和提高硬实力的政策导向。
其次,在中期内具有一定的扩张性。尽管特朗普政府表示2017财年联邦政府预算案和税收改革方案均不增加财政赤字,但这更多地是一个短期结果。从中长期来看,这些措施导致美国财政政策出现一定扩张的可能性很大。一是减税预计将扩大财政赤字。美国现行企业所得税虽然名义税率为35%,但由于税收优惠政策较多,实际税率仅为18%。特朗普政府的税收改革方案明确将在取消税收优惠政策的同时把名义税率降低至15%,这将直接导致美国来自企业所得税的财政收入降低3%左右。同时,个人所得税的标准扣除额提高、对有赡养孩子和家属支出的家庭提供税收减免,以及取消遗产税、替代性最低税和净投资收益税等也都将减少美国的税收收入。从历史上看,通过减税刺激经济增长往往无法实现周期性财政平衡。另外,由于跨国直接投资(FDI)受多种因素影响,仅靠实际减税幅度为3%的企业所得税改革以及按照属地原则征收一次性低税,能否吸引足够多的资本流入及其能在多大程度上弥补减税造成的收入缺口,都会存在较大不确定性。二是美国加快基础设施建设缺少资金需要联邦、州或地方财政给予一定的支持,而且持续削减环保、能源、农业、卫生、国际捐赠等领域的支出可能面临一定困难,这可能最终导致联邦财政支出有所扩大。综合考虑上述因素,预计特朗普政府财政政策最终出现一定扩张的可能性较大。
对特朗普政府财政政策影响的初步分析
(一)拉动美国经济加快增长,带动世界经济较快复苏。特朗普政府未来可能实行的减税、加快基础设施建设及其所带来的财政扩张,将扩大美国的国内需求,特别是制造业和基础设施投资需求,推动美国经济较快增长。据美国税收政策中心测算,特朗普政府的减税政策有望在未来十年推动美国经济增速达到4%-4.2%。同时,经济加快增长也将创造更多就业岗位,有助于在一定程度上扩大美国就业,但由于就业受全球化进程中国际分工深入发展、技术进步加快等多种复杂因素影响,特朗普政府的财政政策会在多大程度上扩大美国就业尚待观察。作为世界上最大的发达国家,美国经济较快增长有助于扩大全球总需求,带动世界经济加快复苏步伐。此外,美国加快基础设施建设带来的资金和市场需求,将为基建领域具有比较优势以及资金充足的国家带来更多的投资机会,在促进美国加快经济增长的同时,促进本国的经济发展。
(二)影响美国财政可持续性,处理不当甚至会加大经济风险。2008年国际金融危机爆发后,美国为应对金融危机积累了大量的政府债务,迄今仍然处于历史较高水平。根据国际货币基金组织(IMF)发布的世界经济展望数据,2016年美国国债余额占其国内生产总值(GDP)的比重仍然高达107.4%。随着未来财政政策的扩张,美国联邦财政赤字增加将导致国债规模进一步扩大。加之美国超宽松的货币政策已经进入正常化阶段,开启了加息周期,美国利率上升将增加联邦政府的利息支出,加重国债负担,甚至会频繁触及国债上限,进一步影响财政可持续性。IMF在2017年4月发布的最新一期《世界经济展望》预测,美国财政赤字中期内将呈扩大趋势,国债余额占其GDP的比重也将随之上升。因此,特朗普政府财政政策有可能在中期内对美国财政的可持续性产生不利影响,包括触及国债上限,产生较大财政风险,一旦处理不当有可能引发美国乃至全球金融市场震荡,对世界经济复苏与增长产生不利影响。
(三)加剧税收和产业等领域的国际竞争。一是可能引发新一轮国际税收竞争。长期以来,美国一直是吸引FDI流入最多的国家。特朗普政府如果最终在取消企业所得税相关优惠政策的同时将名义税率降低到15%,将使美国的企业所得税税率大大低于经合组织国家(25%)和欧盟国家(22%)的平均名义税率,同时也将使名义税率与实际税负更为接近,进一步减轻企业负担。同时,美国对其企业在海外的2.6万亿美元(约相当于美国GDP的14%)离岸利润实行一次性低属地税率,有助于吸引这些巨额海外利润回流美国。这将明显增加美国对全球FDI的吸引力,有利于美国增强自身竞争力,并使其他国家的现行税率在引资中处于不利位置,有可能引发新一轮全球减税浪潮。目前,英国、法国、德国等主要发达国家已经在着手准备或开始实行企业所得税减免的优惠政策,这可能导致FDI更多地流向发达国家,影响新兴市场和发展中国家的经济增长动力。二是加剧有关国家在制造业领域的竞争。特朗普政府通过减税和加快基础设施建设等措施支持美国制造业发展,既反映了2008年国际金融危机爆发以来发达国家加快制造业和实体经济发展的努力,也凸显了美国重振制造业采取的新举措。为保持或加强在全球制造业发展中的优势,各有关国家很可能围绕制造业特别是高端制造业展开更加激烈的竞争。
责任编辑 李烝
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