山东省莒县,不断构建和完善中期财政规划制度体系,全面启动中期财政规划编制工作,编制完成了2017—2019年中期财政规划。
主要做法
(一)提前筹划,精心组织。2014年,结合山东省县级现代预算管理制度改革试点的推进要求,莒县制定印发了现代预算管理制度改革试点方案的通知,明确提出“争取在2016年试编3年滚动财政规划,对规划期内重大基本建设项目以及农林水利、教育、社会保障、医疗卫生等民生支出政策,研究制定政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施,提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。”2016年,制定出台了《关于编制2017年县级部门预算和2017—2019年部门中期财政规划的通知》,对2017—2019年的部门项目编制上报作了安排部署,要求各单位对规划期内涉及财政支出的重大改革和政策事项进行研究,并按照轻重缓急原则排序,提高规划的针对性和实用性。
(二)实事求是,量力而为。在编制中期财政规划时,始终坚持实事求是的原则,不盲目增大财政收支规模,紧紧围绕县委、县政府的经济社会发展目标,在财力测算上,做到量力而为,有多少钱做多少事,确保中期财政规划规范可行。同时,实行中期财政的全覆盖,将预算法规定的预算“四本账”全部纳入中期财政规划管理,即包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算。在上级补助测算方面,考虑到由于近年来工资改革较为频繁,以及国家扶贫重点倾向于基层,预计一般性转移支付补助将会逐年增加,但目前上级专项转移支付逐年压缩,将会影响上级补助收入,上级补助收入按照年均增长2%左右进行核定。在财政支出安排上,严格按照“保工资、保运转、保民生”的方针,做到既保证重点支出需要,又严格控制一般性支出,量入为出,有保有压,做到全口径预算管理,充分发挥财政职能作用,着力保障和改善民生,科学安排涉及民生的财政支出预算,不断提高财政的公共服务水平。
(三)加强沟通,按期完成。根据中期规划明确的时间表,莒县在2017年预算编制过程中开始进行中期财政规划编制。在编制过程中,财政部门紧密结合上级编制要求,主动加强与其他部门沟通协调,做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划的衔接工作,在总体财政收支情况科学预判的基础上,重点研究确定财政收支政策,做到主要财政政策相对稳定,同时根据全县经济社会发展情况适时研究调整,确保中期财政规划逐步过渡到真正的中期预算规划。莒县2017—2019年中期财政规划已报省财政厅备案。
(四)加强约束,科学指引。编制中期财政规划的主要目的之一就是对年度预算进行约束和指引。莒县结合工作实际,明确提出:中期财政规划对年度预算编制具有约束性,第一年规划作为下一年度部门预算下达各部门,后两年规划指引相应年度部门预算,除上级确定的增支政策和事项外,相应年度部门预算不能超过规划确定支出数。
存在的问题
(一)财政预算收支预测精准程度不高。我国目前正处于深化改革的关键时期,政策调整和变化的几率大,很难做到财政收支的准确预测。面临上级的政策调整,在年度预算编制中也存在一些预算调整,不够科学准确,当年度预算收支编制与实际执行还存在差距,编制三年滚动的中期财政规划难度加大。
(二)财政收支政策及方向难以准确把握。目前财税政策通常是全国一盘棋,对于地方财政部门来讲,主要在于贯彻执行上级部门出台的各项财税政策,自身没有制定财税政策的权力。由于地方对财税改革的信息掌握不足,对上级改革政策的把握不准,三年的财政收支情况也就难以预测,三年滚动规划的编制也就难以做到科学、合理。从收入政策上看,我国深化财税体制改革的步伐正在逐步迈进。房地产税等税收改革的具体时间表和路线图尚不清晰,给预算收入的准确预测增加了难度。从支出政策方面来看,也有很多不确定的因素,中央调整基本工资的幅度、上级下达的补助收入金额都无法确定,使地方财政支出难以准确测定。
(三)中期财政规划的约束力不足。中期财政规划的作用能否有效发挥,在很大程度上取决于中期财政规划对年度预算的约束力。如何保障中期财政规划的约束力,还存在法律定位上的障碍。预算法赋予年度预算相应的约束力,但在中期财政规划方面,还没有明确的法律规定保障中期规划的约束力与执行力。
工作建议
(一)做好财政规划与其他专项规划间的衔接。编制中期财政规划,要与规划期内的重大改革、重要政策和重大项目和行业规划指标相衔接。要在分析预测未来三年重大财政收支情况的基础上,对教育、农业、文化、科技、环保等重点领域,研究规划期内的政策目标、运行机制、评价办法和预算安排,细化编制事业发展中期规划。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划,都要与中期财政规划相衔接。
(二)加强部门中期财政规划编制的管理。各部门编制部门中期财政规划是编制中期财政规划的基础和重要依据。只有各部门提前制定出关于经济社会事业的中长期发展规划,明确发展中长期目标、重点方向和重点项目,在此基础上估算规划期总的经费需求,在规划框架内制定详细的年度工作计划,在此基础上测算年度经费需求,形成部门滚动预算编制规划体系,才能为编好中期财政规划奠定基础。建议上级出台相关制度,加强中期财政规划的约束力,从政府层面推动中期规划,使部门提高对中期财政规划的重视程度。
(三)建立科学的财政中期规划编制程序。中期财政规划按照三年滚动方式编制。第一年规划约束下一年度预算,后两年规划指引相应年度预算。年度预算执行结束后,要对后两年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划。具体编制中期财政规划时,首先要对总体收支和全面政策做出预判,再对影响较大的政策进行重点研究,逐步使政策制度定型,形成部分支出相对稳定,预测尽量科学可靠,并形成动态优化调整机制。
(四)加大对下级中期财政规划的指导。中期财政规划涉及的上级补助收入等数据难以预测,建议上级财政部门合理预计对下转移支付数据,及早告知下级财政部门,便于基层掌握相关数据,合理安排支出,科学编制中期财政规划。同时,建议上级财政部门就编制中期规划的政策、方法、数据口径等关键问题展开业务培训和指导,推动地方中期财政规划工作的开展。
责任编辑 雷艳