时间:2020-02-11 作者:唐文倩 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
自然资源关系国计民生,是国家经济与社会发展的物质基础。国家自然资源资产是国有资产的重要组成部分。在构建新型自然资源资产管理体制和运行机制的探索中,应着重整合优化自然资源资产管理职能配置,健全自然资源产权制度和系统完备的生态文明制度体系,形成可复制、可推广的国有自然资源资产化管理的新模式。
财政与国有资产管理的关系是“主体”与“两翼”的关系(其中另一翼是国家税收),离开国有资产管理,国家财政是不完整的。社会主义国家应建立包括公共财政和国有资本财政这两个相对独立又并列运行的“双元结构财政”模式:一个主体(国家或者政府)——两种身份(政权行使者、国有资产所有者)——两种权力(政治权力、财产权力)——两种职能(社会管理、经济管理即国有资产管理)——两种分配形式(税收征纳、利润上缴)。因此,国家以国有自然资源资产所有者的身份,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,对国有自然资源形成的资产,进行价值管理和收益分配以及社会主义生产关系的再生产。
国际经验借鉴
从国际上看,在市场经济较为成熟的国家,国有自然资源资产化管理大多有一套比较成熟的使用管理制度和有效运作方式。
(一)统...
自然资源关系国计民生,是国家经济与社会发展的物质基础。国家自然资源资产是国有资产的重要组成部分。在构建新型自然资源资产管理体制和运行机制的探索中,应着重整合优化自然资源资产管理职能配置,健全自然资源产权制度和系统完备的生态文明制度体系,形成可复制、可推广的国有自然资源资产化管理的新模式。
财政与国有资产管理的关系是“主体”与“两翼”的关系(其中另一翼是国家税收),离开国有资产管理,国家财政是不完整的。社会主义国家应建立包括公共财政和国有资本财政这两个相对独立又并列运行的“双元结构财政”模式:一个主体(国家或者政府)——两种身份(政权行使者、国有资产所有者)——两种权力(政治权力、财产权力)——两种职能(社会管理、经济管理即国有资产管理)——两种分配形式(税收征纳、利润上缴)。因此,国家以国有自然资源资产所有者的身份,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,对国有自然资源形成的资产,进行价值管理和收益分配以及社会主义生产关系的再生产。
国际经验借鉴
从国际上看,在市场经济较为成熟的国家,国有自然资源资产化管理大多有一套比较成熟的使用管理制度和有效运作方式。
(一)统一纳入到政府资产的框架体系。国外重要自然资源基本上都是公有。自然资源所有权公有、收益金共享是国际通行原则。公有自然资源资产管理遵循“谁所有—谁管理—谁收益”的原则。例如,美国内政部担负着保护、开发美国联邦政府所有土地(包括联邦所属或管辖的海洋水域)上国土资源和其他矿产、石油等资源的主要管理部门,也是美国重要的经济部门。其下设机构包括:土地管理局、矿产管理局、地质调查局、复垦局、国家公园管理局、野生动物管理局等。
(二)强调以区域为基础的自然资源整体管理。这是用系统观点管理自然资源开发利用各个方面,划分成区域进行管理,包括区域资源利用、区域保护、流域管理等。公有自然资源具有战略性、公益性、福利性和生态重要性,公有自然资源所有者必须体现全民利益,实现经济、社会、生态和政治等综合效益最大化。区域为基础的整体自然资源管理是从面的角度来管理点上的问题,避免点上的问题损害自然资源整体效应。如加拿大土地所有制有三种形式:联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地,联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40%,约4亿公顷,其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50%,约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10%,约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地;省政府负责管理省公有土地;私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护,均根据联邦和省的有关土地法规行事。
(三)按功能分类,资产性管理与行政性管理结合。自然资源种类繁多,对其进行科学分类并对不同类型的自然资源资产采取分类管理,对于实现资源的有效配置具有重要意义。一般大类分为按经济功能和公共服务功能。经济功能的自然资源资产,如土地、矿产资源等,在严格规划和不破坏生态环境前提下,以市场效益为目标,按照市场原则制定价格标准和出让资源使用权,实行有偿开发利用。公共服务功能的自然资源资产,如清洁空气、野生生物资源等,以环境效益为主要目标,形成法规—规划—实施管理—评价一整套动态的自然资源管理流程,使行政管理真正科学、有效。国外自然资源行政管理与公共服务是一体的,自然资源公共服务体系与行政管理紧密结合。资产化管理与行政管理有机结合。由于自然资源的特殊性,为了减少公共资源管理中的政府失灵,可利用经济手段采取创建市场方式,明确产权,建立交易许可证和配额。例如美国最早建立了排污权交易制度,澳大利亚、新西兰等发展了水许可证市场,可交易捕鱼配额等。在行政管理中,结合运用市场手段,将政府规划和市场力量有机结合,可以取得比单一使用行政手段、直接管理更好的效果。可交易开发权要在国家自然资源管理中得到很好运用,需要确立自然资源使用权,并确定合理的市场价值。
(四)国有自然资源有偿开发利用。绝大多数国家对公有自然资源采取有偿使用制度。在各种资产收益方式中自然资源出租收益约占70%—80%,各国都逐渐减少或停止采取出售公有自然资源以获取一次性资源收益的方式。一是有条件地出售使用权、特许权。一些国家将土地、森林、渔业、水资源等,向企业或个人出售使用权、开发特许权等获得收益。二是生态服务收费。向享有自然资源公共服务的单位或个人收取费用,如对自然保护区的优质水源,收取水资源使用费实现有偿使用。三是特别税或有条件出售特许权。税收形式实现自然资源的有偿使用,如木材采伐税、野生生物制品贸易税等。有条件地出售森林渔业的开发特许权,或是从生物资源开发利润中提取一部分自然资源建设费返还给资源管理机构。四是与重大开发项目的筹资关系。强制规定工程投资的一定比例用于自然资源保护,将开发项目与自然保护相结合。五是鼓励社会资本参与建立自然保护基金。鼓励从事自然资源开发的企业或私营部门资助自然资源保护,如印尼野生动物基金会是由木材行业捐资。六是收取排污费和排污税。根据排放污染物的浓度和数量收取费用和税款,实现环境有偿使用。
(五)自然资源资产管理的核心是资源财产权管理。通过让渡资源使用权在获得产权收益的同时,实现政府宏观调控与市场经济活动的有机结合。公有自然资源的收支模式主要有三种:一是纳入预算管理通行做法,资源管理部门的自然资源资产收益,以权利金、租费等方式由政府支配的形式,全部纳入预算,上缴给财政管理部门;二是收支一体模式,如美国内政部的自然资源收入主要在本部内收支平衡,但其建立在完备的资金管控和监督管理制度基础上。三是长期的兼顾代际利益的基金方式,如加拿大阿尔伯塔省的国家自然资源基金、英国的统一基金等;以及投资于国有企业的生产经营管理当中,获取国有公司的股份收益。
实践思考
(一)理顺国有自然资源产权关系搭建组织构架。多年来,国有自然资源权利主体及其权利边界的界定不够清晰,甚至有的国有自然资源产权虚置,导致不少国有自然资源继续沿用传统的“谁开发、谁所有、谁受益”的管理模式,形成了低价或无偿、无序、无度的开发利用。国家所有、分级管理意味着在自然资源资产的管理中,地方政府只是代理人,不具有所有权主体的权能。这种委托代理关系中,委托代理链条过长,使得制度成本高昂且管理权限易变更。因此,国有自然资源资产管理体制改革的突破口是理顺产权关系。一是横向架构:建立相对集中统一的政府资产管理和运行机构。将分散在多部门的全民所有自然资源资产所有者职责整合统一由一个部门行使所有权。如澳大利亚联邦政府实施资产管理改革重组原来代表政府负责资产管理的澳大利亚管理服务部和财政部,成立财政与行政管理部,负责各联邦机构的财产取得、处置管理。引入全面资产管理战略,除国防财产由国防部管理外,财政与行政管理部下设的公共财产管理司具体管理其他政府财产。二是纵向架构:建立分层级的产权管理模式。国有自然资源资产由“分级管理”转变为“分级所有”。现行的法律和政策认可“分级所有”,可以推动国有自然资源资产管理体制的深化改革。建议先行试点中央和省级政府行使各自自然资源所有权,进而探索不同层级的政府行使自然资源资产所有权实现形式。可选择1—2个代表性地市参照省级做法承担辖区内自然资源资产所有权管理工作。
(二)统一对自然资源确权登记和动态管理。目前,自然资源资产的管理部门化和碎片化,缺乏统一的管理法规制度,资产资料不完整,统计部门仅有数量台账管理,没有同步进行价值计量,因计量单位、统计口径、技术方法、数据采集等的不同,影响数据汇总的科学性,无法全面、量化地反映政府自然资源资产的价值增减变化及运营效率等。建议对自然资源资产实行确权登记和动态管理。明确国有自然资源的产权权属性质和使用管理责任,即可明确各类自然资源资产的登记规则和填报主体,统一价值登记标准规范,逐步建立健全统计报告管理体系。为此,财政部已开始试点政府资产报告制度,福建省属于财政部2017年试点省份之一,其中通过科学分类摸清政府自然资源底数,重点研究森林、收储土地、耕地、水、海洋、矿产、能源等重点自然资源资产的价值计量、林地资产的填报主体和其他各类自然资源资产的评估等,为政府资产管理基础数据库提供初始大数据支撑,开发自然资源资产管理信息系统,并及时发现和堵塞管理漏洞,防止国有自然资源资产流失。
(三)纳入政府会计核算和预算管理。目前,鉴于政府自然资源资产种类多,政府自然资源资产的价值难以准确反映,自然资源资产尚未纳入政府财务会计核算和政府资产管理范畴,或是只核算收支,没有核算形成的自然资源资产。建议建立年度的政府自然资源资产负债表编制试点,并将政府权益的自然资源资产逐步纳入权责发生制的政府综合财务报告,将自然资源的资产管理与预算管理紧密结合,研究构建科学、合理的反映政府资产的模型和政府自然资源资产分类量化价值指标体系,从而全方位、完整地反映政府综合财力。同时,要建立统一的自然资源资产核算方法,通过一整套明确的计价方法建立资产明细台账,准确、及时地以价值计量反映自然资源资产状态。具体包括:对有历史成本价值的自然资源资产,通过计提折旧核算资产净值;对以名义价值计价的自然资源资产,以及土地等市场价格差异较大的资产,建议由国家统一发布分类别、分地域、分年度的指导价格,再根据实物量,核算资产价值;对非排他性的具有公共环境效益的自然资源资产不可变现的,考虑其隐性收益,建议由国家统一设定实物量转换价值量的标准。此外,还可以加入以工程概算法为基础的重置成本法、公允价值法和评估值法等,反映资产的真实价值。
(四)健全自然资源资产产权交易市场。产权的流转是自然资源资产化管理的重要内容,而产权交易市场的正常运转则是实现产权流转的关键。目前,我国统一自然资源产权交易市场还未全面建立起来,同时科学、合理的自然资源资产配置体系尚未建立,自然资源资产的使用效率有待提升,自然资源配置不均衡,过分开发开采、闲置浪费与短缺不足并存。建议对国有自然资源数量、分布状况、结构变动情况以及存在的问题进行全面分析,在全面掌握和反映国有自然资源资产的存量及变动情况基础上,启动存量国有自然资源的合理流动,扩展使用权出让、转让、出租、担保、入股等权能,优化自然资源资产的合理配置,提高国有自然资源资产的宏观效益。拓展市场服务功能,在公共资源交易平台基础上,建立和完善资源产权市场、资源经营权流转市场、资源产品市场和资源价值评估机制等在内资源环境权益交易体系。建立覆盖各类自然资源资产的以有偿使用为核心的资产处置制度,资产收益上交公共财政,纳入预算管理,全民共享自然资源资产收益。具体分类完善排污权、碳排放权、用能权、水权等有偿使用和交易制度。
(五)资产管理与债务管理相结合,注重收益的分配。目前,政府国有资产管理中突出的特点是重资金分配、轻资产管理,各部门对自然资源的经营和管理还存在“九龙治水”、家底不清、浪费流失等问题,需加强自然资源财产权管理的研究,将自然资源资产管理与政府债务管理相结合,打通从自然资源、到自然资源资产、再到以自然资源资产为基础的资金流动各个环节。一是资产管理与债务管理相结合,通过将自然资源纳入全口径的政府资产报告制度,如实反映自然资源资产存量、增量和新增资产情况,实现对自然资源资产的准确核算、统计和报告,并区分可变现自然资源资产和不可变现自然资源资产,研究政府资产管理与财政预算管理、地方政府性债务管理的关系,探索相结合的方法和途径,建立可偿债自然资源资产与地方政府性债务相匹配机制。二是根据事权、财权相匹配的原则,深入研究和科学制定中央和地方政府对自然资源资产收益的分配,并基于绩效收益和资产保值增值的时序变化对这一比例关系进行动态调整,既体现产权所有者的合法权益,又兼顾资源所在政府和居民的合法权益,以保障和提升地方政府及当地群众参与自然资源资产产权管理的积极性。
责任编辑 李艳芝
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