时间:2020-02-11 作者:段小明 (作者单位:宿州学院)
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摘要:
一国的财政体制与其政府职能、行政管理体制及社会经济发展水平应相适应。随着我国政府职能转变,行政管理法治化程度及经济发展水平提高,现行分税制财政体制与地方经济社会日益发展的需要之间存在一些矛盾,所以进一步改革完善现行分税制体制十分必要。
我国分税制财政体制存在的问题
1.上、下级政府间事权与支出责任划分不清晰。分税制改革的制度设计主要侧重于收入划分,而对政府间事权及支出责任规定相对模糊,这是造成目前地方政府事权与财权不匹配的重要原因。主要表现为:一是政府间事权与财政支出责任划分无明确法律、制度依据。长期以来各级政府间事权及支出责任划分无制度规定,一般地,上级政府有更大的事务动议权与支出责任指定权,往往以行政命令方式要求下级政府承担。某项支出究竟应由哪级政府负担,缺乏依据、标准,容易出现上下推诿现象。二是政府间事权交叉重叠。下级政府承担了许多应由上级担负的经费支出。比如在农业、教育、科学、医疗卫生、社会保障、就业等公共服务领域支出事项均存在交叉重叠现象。其根源在于政府间事权划分不是以事权的性质为标准,而是以行政隶属关系或条块式结构为依据,不同层级的政府职能同化性内容太多,不符合...
一国的财政体制与其政府职能、行政管理体制及社会经济发展水平应相适应。随着我国政府职能转变,行政管理法治化程度及经济发展水平提高,现行分税制财政体制与地方经济社会日益发展的需要之间存在一些矛盾,所以进一步改革完善现行分税制体制十分必要。
我国分税制财政体制存在的问题
1.上、下级政府间事权与支出责任划分不清晰。分税制改革的制度设计主要侧重于收入划分,而对政府间事权及支出责任规定相对模糊,这是造成目前地方政府事权与财权不匹配的重要原因。主要表现为:一是政府间事权与财政支出责任划分无明确法律、制度依据。长期以来各级政府间事权及支出责任划分无制度规定,一般地,上级政府有更大的事务动议权与支出责任指定权,往往以行政命令方式要求下级政府承担。某项支出究竟应由哪级政府负担,缺乏依据、标准,容易出现上下推诿现象。二是政府间事权交叉重叠。下级政府承担了许多应由上级担负的经费支出。比如在农业、教育、科学、医疗卫生、社会保障、就业等公共服务领域支出事项均存在交叉重叠现象。其根源在于政府间事权划分不是以事权的性质为标准,而是以行政隶属关系或条块式结构为依据,不同层级的政府职能同化性内容太多,不符合市场经济发展的要求,在很大程度上仍留有计划体制下的烙印。
2.地方政府事权与财权、财力不相适应。分税制体制实施以来,地方财政运行的一个显著特征是财力与事权越来越不匹配,一方面地市、县(区)级政府财政收入向省级集中,另一方面,地方政府承担的事责却在不断增加,财力上移而事责扩大,使地方政府的事权与财权不相适应。如一些民生事项支出刚性强,上级出政策、下级买单,或以专项转移支付形式要求下级财政配套,增加了地方财政支出负担,也使地方对上级转移支付的依赖度不断提高。2013年,中央对地方税收返还和转移支付为48037.64亿元,地方财政支出119272亿元,税收返还和转移支付占比为40.28%。也就是说,地方政府每花1元钱,平均就有超过0.4元要来自中央拨款。地方可用财力中转移支付的占比过大,不利于建立稳定、可预见性的地方财力统筹。同时,从财政转移支付结构来看,专项转移支付的比重较大,一般性转移支付的比重较小,一些专项资金存在多头管理、用途重复与交叉现象,难以统筹使用。
3.“省管县”财政体制带来新问题。一是影响了市级政府财力统筹能力。“省管县”体制是对市级政府经济管理权限的重大调整,市级政府面临经济管理权与财权不衔接的问题。如一些跨县域基础设施建设、湖泊河流治理、山体保护、生态环境改善资金使用分散,效率不高。二是不利于区域经济布局优化。市与县(市)的财政经济关系脱节,各县(市)在经济发展中出现重复建设、同质化、低水平竞争等问题,不利于全局“一盘棋”发展。三是省级财政管理范围过大,管理难度加大。在“省管县”财政体制下,省级财政面对几十个地市县,对县(市)情况难以准确掌握,难以做到资金的合理有效分配。总之,“省管县”财政体制是一定条件、一定阶段下的产物,在经济发展较落后、县(市)级财政为“吃饭财政”的情况下,实施利大于弊;随着地方经济的发展,县(市)级财政自给能力增强,在当下国家大力推进区域城镇化的背景下,这一财政体制应按是否有利于壮大地市级政府聚财、用财功能,促进地方性中心城市发展的要求进行调整。
4.现行分税制下带来的地方政府行为风险。目前地方政府性债务较多、“土地财政”特征鲜明,其成因复杂,但与现行财政体制不无关系。《预算法》规定地方政府不得编制赤字预算,同时,在税收征管制度上,税种的开、停征,税目、税率的调整,权限集中在中央。在财权向上集中、地方事责不断扩大的背景下,地方预算内财政收入难以满足城市建设与发展的资金需求,地方政府不得不变相融资,纷纷组建投融资平台,采取以土地、国有资源、政府信誉、特许经营权担保等形式,负债融资,用于建设。这些融资大多是以当地土地等资源的出让收入为偿还资金来源,以政府财政承担“兜底”责任为担保,存在很大的债务风险,一旦出现经济波动,财政收入趋缓,或土地价格下降,极易引发系统性财政金融危机。同时,由于地方政府直接掌控的税收收入难以满足需要,便想方设法增加非税收入。公开数据表明,2013年,我国国有土地使用转让收入41250亿元,占政府性基金收入的85.9%,若加上土地开发运作产生的相关税费,通过土地直接和间接产生的收入有的已达到当地财政收入的一半左右,而“土地财政”的弊端早已为实践所证明。进一步完善分税制体制的思考
1.以法制形式划清政府间事权与支出责任。政府间事权划分与一国的政治行政构造紧密相关,虽然市场经济下的政府职能及其分职治事相关原则必须遵循,但国土面积、国家和政府组织形态决定各国政府间事权与支出责任实际情况千姿百态。我国是单一制国家,各级地方政府除对本级人大负责外,还要对上级政府负责。设计我国政府间事权与支出责任必须立足于国情、立足于我国现行的政体。基于以上分析,现阶段清晰界定各级政府间事权难度较大,建议分两步走:第一步,将阻碍生产要素合理流动和统一市场形成、诱导资源错配以及政府间事权配置明显不合理、效率低下的事权先行调整,切实为经济增长创造良好的外部环境;第二步,中长期以经济性分权为方向,以政府分职治事(而不是分层治事)为要求,以法制化为保障,结合国家政治行政体制改革进展和我国市场经济体制完善统筹推进,逐步建立起清晰、规范、稳定的政府间事权划分,并以法律的形式颁布实施,比如完善和制定与《预算法》配套的税收管理体制法、国债法、国有资产管理法及转移支付法等。
2.增强地方政府聚财、用财能力。一是通过降低中央分享税收的比例、完善地方税体系等措施,优化地方财政收入结构,提高地方财政收入规模,适当削减地方向中央上缴的税收比例,基本满足地方政府行使职权、履行职责的财力需求。二是适当调整或开辟新的具有稳定收入来源的税种,如物业税、环境保护税,逐步替代营业税,成为地方主体性税种。三是赋予地方一定的税政权限,如一些与提供公共服务有关的地方性税种立法权、税目税率调整权等。四是赋予地方一定的举债权,以满足地方城市建设发展需要。但地方举债必须程序规范、落实责任并报经本级立法机关批准,有效防范风险。关于解决地方“土地财政”问题,治本之策是政府逐步退出土地经营领域,通过开设财产税收,调控需求、平抑房价、调节贫富差距。当然,短期内会给地方城市建设资金带来很大缺口,特别是对楼市泡沫破灭后的系统性金融风险应周密评估。
3.进一步完善省以下分税制体制。基于“省管县”财政体制存在的弊端,笔者认为,“省管县”体制应因地制宜。对经济发展水平落后的县市,实行“省管县”体制比较适宜;反之,应慎重实施。在整体经济发展水平较低阶段,实施“省管县”有利于增强县(市)基本保障能力;经济发展水平提高,县(市)基本财力保障能力增强后,应逐步归位,还市政府经济社会发展统筹协调功能。实施“乡财县管”不能“一刀切”,乡镇经济规模总体偏小,“乡财县管”有利于加强乡镇级基本财力保障,控制乡镇债务风险与财政供养人员不合理增长,缓解财政压力与维护社会公平;乡镇经济发展水平较高,人口较多,辖区内公共服务事务扩大,甚至在沿海地区一些乡镇已向小城市发展的情况下,应建立一级完整的财政体制,使其与乡镇经济社会发展水平相适应。
4.规范上、下级政府间财政转移支付。清理整合现有专项转移支付项目,加强对转移支付的统筹管理,减少主管部门的转移支付权,增强财政部门对转移支付项目的确定权,避免重复支付,交叉支付,真正发挥专项转移支付政策作用。优化财政转移支付结构,随着全国基本公共服务体系的逐步建立并实现动态调整,现有的相当部分专项转移支付都可并入到一般性转移支付中去。当然扩大一般性转移支付比例的同时要加大对地方财政的监管力度,防止用于基本公共服务的资金被挪用。
责任编辑 刘慧娴
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