近年来，为更快推动区域经济社会发展，我国地方政府持续加大基础设施建设投入，建设性融资需求快速增长。2014年前，我国禁止地方政府自主发债，以融资平台为主的企业变通地进行了大量债务融资活动，从而形成了较大规模的地方政府性债务。尽管在促进经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用，但随着地方政府债务规模逐渐增加，风险也日益加剧，如何合理控制债务规模，防范财政风险，已成为亟待破解的难题。

国外地方政府债务管理及预警机制

（一）存量政府债务管理

为有效遏制地方政府举债冲动，发达国家均编制了相关制度及指标对政府债务规模进行管理和控制。如美国严格区分经常性预算和资本性预算、各州制定“平衡预算法则”等对债务规模进行控制，规定资本性预算可采用负债而经常性预算一般不可列赤字；且各州均通过一系列指标对地方政府债务规模进行控制（见表1）。同时，美国联邦政府对地方政府债务危机执行不救助原则，并让民众参与到政府债务控制的过程中来。

日本在地方政府债务制度控制层面和指标控制层面也制定了相应的制度及指标体系。从制度上来看，日本《地方自治法》中明确规定，地方政府债券发行前需进行申报并严格审查，与大藏省共同商议后，对各地方政府的发债金额进行统一分配；从指标体系建设上来看，日本通过债务依存度、实际偿债率等指标对地方政府发债规模进行严格控制（见表2）。

在偿还方面，各国建立了一系列制度措施用于加强存量债务的还本付息管理，主要为将偿债资金纳入预算管理、设立偿债备付金等。美国根据不同债券类型，对偿债资金来源进行不同程度的保障：一般责任债券由政府依靠地方税收、项目收费收入等进行偿还，收入来源不足时，可以提高税率或费率；收益债券以项目收费收入作为偿债来源；建立了偿债准备金制度专用于政府债务的偿还，并且通过市场化手段，利用保险机构为市政债券还本付息增强保障。日本由于地方政府享有自主征税权，税收收入可作为其发行地方政府债券的担保；中央对地方政府通过地方交付税制度亦可提供隐形担保，即在地方政府税收收入难以覆盖全部债务时，中央政府会通过地方交付税提供财政援助；设立了偿债准备金，地方政府每年需按照债务余额的1/3提取偿债准备金，这一规定为按时偿还债务提供有力保障。

（二）政府或有债务管理

从历史上看，发达国家对于或有债务管理的相关案例较少，仅在2008年全球金融危机背景下，为维护国家金融系统的安全与稳定，澳大利亚政府曾短暂宣布为全国范围内授权存款机构的大额储蓄和批发性融资进行担保，形成政府或有显性债务。而2010年4月24日后，联邦政府不再接受新的担保申请。

（三）债务风险管理及预警机制

随着地方政府债务在公共债务中的比重不断提升，地方政府债务风险也随之加大，相应债务风险管理的要求越来越得以凸显。现阶段国际上诸多国家已根据自身国情建立了较为完备的债务管理体制及预警机制。

日本政府注重对政府债务的日常管控，通过预警避免地方政府陷入债务危机。2007年，日本颁布了相关法案防范债务风险，主要包括：指标监控政府财政状况；中央和县政府共同参与财政重建；短期财政赤字代替地方公债。其中，必须披露的监控指标共有四项，如果任一指标超过限额，就需要制定财政重组计划，具体如表3所示。

而在债务监控方面，作为发展中国家代表的印度，其监测模式十分典型。印度政府研究制定了合理区间用以揭示风险，进而保持地方政府债务的持续性。具体来讲，合理区间的标的指标主要是围绕各邦债务及邦经济水平的比值，印度邦政府债务压力测试标准如表4所示。

具体到如何设置财政预警风险指标体系，以便有效预防违约风险等问题上，目前一些国际组织制定了相关预警标准，可以供我们借鉴参考。其中，国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%—150%，这一指标在实践中被广泛采纳；马斯特里赫特条约规定政府债务余额占GDP比例不得高于60%、财政赤字占GDP比例不得高于3%，否则意味着风险的上升，该条约的指标体系较为适用于欧盟国家。

对我国地方政府债务管理和预警机制的政策建议

目前，我国尚未正式颁布全国性的地方政府债务风险评估和预警的相关文件，但在财政部此前发布的相关文件中提及通过如债务率、新增债务率、偿债率、综合债务率等相关指标对地方政府债务进行预警管理。基于此，我国各地方政府也陆续出台了省级的政府债务管理及预警制度，初步建立了地方政府债务管理体系。借鉴国际经验，结合国内政府债务现状，对于完善地方政府债务管理和预警机制提出如下建议。

（一）完善预算管理及相关制度。一是完善现行法律的相关规定，解决财政预算公开范围过于笼统的问题。通过充分调研论证，对相关法律法规中不合理的设计予以修正，对财政各项支出范围、财政预决算报告的详细程度作出明确规定。二是对地方政府债务要有统一的界定标准，并按此标准定期摸清其规模，尤其是地方融资平台债务规模。三是要求地方政府执行追溯的“平衡预算法则”，禁止赤字无限制的向其后年度结转，要求在一定时期内（如3—5年内）应达到财政收支平衡。四是实行参与式预算管理，即将公众意见纳入政府举债事项的重要参考因素，使预算编制更加公开、民主和透明，在实际操作过程中，可以通过听证会、网络平台互动等形式吸引民众参与。五是建立严格的或有负债控制、追偿及追责机制，预防下级政府过度举债转嫁给上级政府的道德风险。首先，严格规范并遵守转移支付制度，降低下级地方政府对上级政府紧急财政援助的预期；其次，明确最终责任，实行责任追偿制度。上级政府对救助资金有追偿权，被救助政府应在其后财政年度削减支出，偿还上级政府垫付资金；最后，将代偿事项纳入官员政绩考核范畴。代偿事项发生后，在客观评估的基础上，追究区域主要领导（包括已离任主要领导）的行政责任。

（二）建立适合国情的债务管理和预警体系。随着政府融资平台逐渐剥离融资职能以及地方政府债券发行相关政策的逐步落实，地方政府逐步成为区域建设融资的主体。在地方政府债务规模不断增长的情况下，需要建立适合我国国情的债务管理和预警体系。一是要结合我国经济发展新常态。面对世界经济复苏艰难、国内经济下行压力加大的复杂形势，自2011年以来，中央坚持“稳增长、转方式、调结构”的政策思路，宏观经济在新常态下平稳运行，基础设施建设投资仍是经济新常态下稳增长的重要驱动力。因此，地方政府将大量财力用于市政基础设施建设，导致地方政府债务规模快速增长。鉴于此，对我国地方政府债务的管理要在确保地方财政安全的前提下满足债务资金不断增长的需求。二是要加强省级层面的债务管理制度建设。目前，我国已实现省级地方政府自行发债的融资机制，因此省级地方政府建立相应的债务管理办法具有现实性和必要性。在实际操作过程中，应加强省级财政部门对市县财政部门的约束，从省级政府层面推动相关制度建设，并形成各级各负其责，逐级监控的制度。三是由于地方政府债务相关制度尚未完善，现行的债务风险评估和预警体系应根据政府现阶段的情况进行设计，不能完全照搬既定的西方模式。

（三）建立适合地方政府债务特点和可调整的监控机制。受资源禀赋及政策影响，我国不同省份之间经济发展状况和产业结构差异较大，在经济相对落后同时固定资产投资占比又较高的省份，地方政府将大量财力用于市政基础设施建设，导致政府债务规模增长过快。因此，在建立相应地区的债务监控机制时，可适当提高警戒线的阈值，避免“一刀切”；同时，各地区的经济处在快速发展变化之中，因此必须对风险监控机制进行定期或不定期的调整。鉴于此，在建立政府债务风险监控机制时应把握以下原则：一是由于各省级地方政府区域间债务负担呈现出较大差异，部分区域由于经济建设尚处于大规模投资阶段导致债务指标表现较差，因此对不同区域的债务风险监控机制应根据所处经济发展阶段不同也反应出一定的差异，应给予各省级政府一定的自主权确定债务规模上限及债务安全指标范围。二是地方政府根据现阶段情况建立相应的监控机制，同时也需要保证在后续条件允许的情况下能够对监控机制进行修正和调整，以适应不同发展阶段。

责任编辑 韩璐