当前，全球主要经济体普遍面临需求不足、复苏乏力的问题，加大基础设施投资以投资促增长已成为主要经济体的普遍共识。作为全球最大的经济体，美国一向高度重视基础设施投资，奥巴马执政以来提出了很多促进基础设施投资的政策，一定程度上支撑了危机后美国经济较快复苏。但受资金不足、党派斗争等因素影响，相关政策的成效不及预期。本文试简析奥巴马执政以来促进基础设施投资的政策措施及效果。

美国基础设施现状

（一）基础设施质量下降。美国基础设施老化问题长期存在。城市道路、高速公路、给排水系统、能源等基础设施近年来快速老化，整体质量下降。世界经济论坛年度基础设施评分显示，2015年美国基础设施综合得分为5.8分，明显低于10年前水平，而同期其他发达经济体整体得分呈上升趋势。特别是铁路运输和道路桥梁，一直是美国基础设施的短板。数据显示，2014年美国约21%的道路质量不达标，创1999年以来新高，而存在结构性缺陷的桥梁超过6.1万座，约8.5万座桥梁被定性为功能型废弃。据联邦公路管理局估算，仅道路修缮就需要各级政府每年投入上千亿美元。道路和桥梁质量下降又加剧了拥堵。1990年，每个美国人每年平均因拥堵延误26小时，全国合计30亿小时，造成额外燃料消耗10亿加仑，总经济损失约650亿美元。目前，拥堵造成的经济损失已超过1990年的两倍。

（二）投资严重不足。二战以后，美国曾引领世界基础设施投资风潮，州际高速公路网的建成为美国经济长期繁荣打下了坚实基础。但近30年来，各级政府对交通基础设施的投入占GDP的比重逐渐开始下降。2014年，各级政府交通基础设施投资占GDP的2.42%，比1959年的峰值低了0.6个百分点，仅略高于1998年2.35%的最低值。目前，美国交通基础设施资金分配结构大致为：街道和公路（42%）、水运（35%）、铁路（14%）和航空（9%）。而从总的基础设施投资规模来看，美国公共基础设施投资占GDP的比重已降至2%以下。

奥巴马政府促进基础设施投资的主要政策措施

为扭转美国基础设施发展相对落后的局面，奥巴马上任伊始就在《2009年美国复苏与再投资法案》中推出了“交通投资促进经济复苏项目”和“建设美国债券”等措施。在两届任期内，奥巴马推出或推动基础设施建设的政策措施和法案共10余项，包括“建设美国投资倡议”“重振制造业框架”《修复美国地面运输法案》、《交通基础设施融资和创新法案》等。在2017财年预算案中，奥巴马又提出了“21世纪清洁交通计划”，意在通过提高石油税税率为建设清洁交通系统筹资，延续了其任内积极推动基础设施建设的理念。

（一）交通投资促进经济复苏项目（TIGER）。TIGER作为《2009年美国复苏与再投资法案》的一部分，用以为高速公路、铁路、港口和其他地面交通项目提供资金。TIGER以奖补资金的形式，依据项目重要性、环境可持续性、社区有益性、运输安全性等指标对地方基础设施项目进行综合评价，以确定该项目能否获得联邦政府资金支持。从2009年起，TIGER已为全美381个项目提供了超46亿美元资金。据测算，TIGER每投入1美元，能撬动各个投资主体3.5美元的基础设施投资。

（二）建设美国债券（BABs）。与TIGER类似，BABs也是《2009年美国复苏与再投资法案》的一部分，用以鼓励州和地方政府投资具有重要经济意义的基础设施项目。州和地方政府有权发放BABs，不同类型的BABs享有不同形式的补贴或抵免。在2009—2010年的20个月间，各州和地方政府共发行了2275项BABs，总额达1810亿美元。以现值计，BABs比传统形式的免税市政债券节约了大约200亿美元的借款成本，远高于联邦政府在BABs上投入的净成本。

（三）重振制造业框架。2009年底，奥巴马提出“重振制造业框架”，推动建设包括电网现代化、城市基础设施、高速铁路、互联网普及和新一代航空运输系统开发在内的一系列基础设施建设项目；出台了“先进制造业伙伴计划”和“先进制造业国家战略计划”，并推动国会通过《美国制造业促进法案》，进一步明确了基础设施发展规划和实施路径。

（四）建设美国投资倡议。2014年6月，奥巴马签署行政令，推出“建设美国投资倡议”，旨在联合各级政府促进全美基础设施投资，重点是创新融资模式，在全美大力推广PPP模式。该倡议包括在美国交通部设立“建设美国交通投资中心”，成立“建设美国跨机构工作组”，举行“美国基础设施投资峰会”等内容。2014年9月，首届“美国基础设施投资峰会”在华盛顿举行，峰会向全球投资者筹集了超过500亿美元的基建资金，用于未来5年美国境内基础设施建设。

（五）《修复美国地面运输法案》（FAST）。2015年12月，奥巴马签署《修复美国地面运输法案》，该法案将为未来5年美国公路、桥梁、轨道交通等基础设施建设提供超过3000亿美元资金，其中约2260亿美元用于高速公路建设，约610亿美元投资于轨道交通项目。FAST法案是美国10多年来第一个为地面交通提供长期资金支持的法案，但未达到奥巴马在提案中设定的4780亿美元的目标。

（六）21世纪清洁交通计划。在2017年总统预算案中，奥巴马提出“21世纪清洁交通计划”，拟在未来10年中投入3200亿美元用于建立清洁交通系统，将清洁交通础设施投资总额增加50%，以拓展美国现有交通系统、在主要地区建设高铁以及投资磁悬浮等新型铁路技术。还将通过每年100亿美元的联邦投资，有针对性地帮助州和地方政府建设“更加智能、更加清洁、更加灵活”的交通系统。争取在2020年之前，使每个美国人都能利用至少一种以上的清洁交通燃料，并在长期减少对石油的依赖度，降低碳排量，更好地应对气候变化。

（七）优先修缮计划。相比于新建基础设施项目，奥巴马政府注重通过“优先修缮计划”，加强对现有基础设施的维护和保养。以美国水利和交通基础设施为例，1956—1970年新项目投资和现有项目维护投资之比约为5：3；1970—2004年这一比例约为1：1；而在奥巴马任期内，这一比例已达到5：6。据统计，奥巴马政府近年来已拨出500多亿美元资金用于修复和扩建地面基础设施，已修缮35万英里公路、2.6万英里铁路，更新或扩建2万座桥梁。

（八）《交通基础设施融资和创新法案》（TIFIA）。TIFIA由美国交通部主导，为地面交通及枢纽项目提供长期贷款、贷款担保等融资服务，贷款对象为州和地方政府、运输公司、铁路公司及私人企业，TIFIA通过提供补充资本以吸引私人及其他非联邦投资，在交通PPP项目中发挥了很大作用。TIFIA从1999年起开始实施，在金融危机期间得到广泛应用。目前，《修复美国地面运输法案》已将TIFIA年授权额从10亿美元降到2.87亿美元。

（九）免税债券。发行免税债券是美国基础设施融资的传统方式之一，免税市政债券从1913年发行以来，已有百余年历史。奥巴马任内，免税债券仍然是州和地方基础设施建设的重要融资工具。据白宫经济顾问委员会数据显示，2004—2013年公共和私人部门为基础设施项目筹集资金而发行的免税债券总额达2.02万亿美元。其中73%（约1.5万亿美元）用于州和地方层级基础设施建设。

（十）力推PPP模式。2007年以前，每年全美通过PPP模式完成融资的交通基础设施项目不超过15个，而目前PPP模式已成为美国基础设施融资的重要选择。2014年7月，奥巴马提出“建设美国投资倡议”，提出运用PPP模式动员社会资本，促进基础设施投资；“21世纪清洁交通计划”也提出，州和地方政府要做好协同配合，利用PPP等模式更好地使用联邦资金。

（十一）其他措施。奥巴马在任内还提出了诸如设立国家基础设施银行（NIB）等诸多建设性倡议，但因多方掣肘而未能实现。而在金融领域，美国借助其高度发达的资本市场，开始越来越多地采用资产证券化、房地产投资信托基金和业主有限合伙基金等融资方式为基础设施建设提供支持。

奥巴马政府基础设施投资的效益和效果

（一）刺激短期需求以支撑经济复苏。美国作为全球金融危机的发源地，能实现快速复苏并在发达经济体中“一枝独秀”，除了宽松的货币政策外，奥巴马政府增加公共支出、扩大基础设施投资的举措功不可没。国际货币基金组织（IMF）数据表明，在低增长时期，公共支出在当年会产生1.5倍的乘数效应，并在接下来4年中产生略高于3倍的乘数效应。特别是在利率水平接近或为零的情况下，增加政府支出效果更好。而据白宫经济顾问委员会测算，不同领域的基础设施投资能够产生不同规模的乘数效应，并带动就业增长和居民收入水平提高（如图1）。

（二）一定程度上改善长期供给。在中长期，基础设施投资有助于改善美国潜在生产率并产生可观的社会经济效应。如撬动私人资本，增加社会投资；吸引更多劳动者进入就业市场；形成规模经济效应，帮助企业降低成本；提高资源利用效率等。数据显示，公共投资每增加1美元会在长期吸引0.64美元私人投资，通过动员私人资本参与基础设施投资，不仅社会总投资得到提高，公共投资效率也将进一步改善，潜在经济增长率得到提升。此外，基础设施投资还能产生积极的外溢效应。例如，增加城市群交通基础设施投资，既能改善资本、劳动力、技术等要素的流动和配置效率，还能对于沿线区域农业、制造业乃至房地产业产生拉动作用。

（三）总体效果不及预期。基础设施投资作为奥巴马政府经济领域的施政重点之一，被其视作“未来发展的基石”，并在国情咨文中将基础设施建设列为“赢得未来”战略的四大支柱之一。但两个任期以来，美国基础设施建设效果有限，远没有实现奥巴马上任伊始雄心勃勃的目标。其原因主要有三个方面，一是赤字率和债务总额的上涨压力限制了联邦政府的财政政策空间，联邦财政已难以负担大规模的基础设施开支。各州政府和地方政府作为基础设施投资的重要主体，财政状况更不乐观，不削减基础设施开支已属不易，何谈扩大投资。二是两党政治斗争制约了投资的增加。由于各项支出法案均需得到国会授权，奥巴马曾多次提出扩大基础设施投资的计划或提案，但大多没有得到国会的支持。特别是在共和党控制国会以后，奥巴马增加开支的提议几乎寸步难行。三是美国基础设施领域开放度较低。相比于美国国内资金捉襟见肘的状况，包括中资在内的海外资本，既有“走出去”的意愿，又有雄厚的财力和一定的技术优势。但奥巴马政府出于政治和国家安全等方面的考量，通过“国家安全审查”等机制对外资投资设置障碍，把潜在的基础设施资金“拒之门外”，一定程度上阻碍了美国基础设施投资。

几点看法

（一）基础设施投资仍是拉动经济增长的有效途径。基础设施投资是实现经济增长的重要引擎之一。当前全球经济复苏乏力，有效需求不足，需要各经济体对基础设施投资给予更多关注，充分发挥基础设施投资对经济增长的支撑作用。特别是目前全球流动性相对充裕、融资成本较低，客观上为引导更多资金进入基础设施领域创造了条件。而对中国来说，尽管经济增长正在向消费驱动转型，但消费驱动并不意味着减少对投资的重视，合理的基础设施投资仍将是经济增长的重要动力源。特别是现阶段，找准稳增长和调结构、适度扩大有效需求和推进供给侧结构性改革的最佳结合点，要求基础设施投资应在保证适度规模的同时，积极推动投资方式改革，针对不同领域做到“有所为有所不为”，提高投资的质量和效益。

（二）构建多元融资体系对基础设施发展至关重要。基础设施投资既能提振短期需求，推动经济复苏，又作为推动供给侧改革的有效手段，提高潜在增长率。但无论是发达国家还是发展中国家，都面临着巨大的基础设施融资缺口，客观上要求各经济体在更高效地利用公共部门资金的同时，推动构建多元化的基础设施投融资体系，引导包括机构投资者在内的私人部门资金积极参与基础设施建设，通过PPP模式促进政府和社会资本在基础设施领域的合作。同时，各经济体应充分利用多边开发机构的资金、技术和经验，推动新、老多边开发机构进一步加强对基础设施等生产性投资的支持力度。特别是随着我国“一带一路”倡议的深入推进，以及亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行和丝路基金等新机构投入运营，我国应着力引导更多长期稳定资金投入基础设施建设领域。

（三）用好双边和多边渠道拓展中美基础设施合作。据美国财政部数据，到2020年，美国基础设施建设资金缺口达1万亿美元，公路、桥梁、水道、航空和电力基础设施亟需更新、扩容和改造，而中国在高铁、桥梁、机场、电力等领域拥有先进的技术与设备、强大建设能力和一定的价格优势，双方在基础设施领域合作潜力巨大。我国应积极利用双边和多边渠道，拓展中美基础设施合作的深度和广度。在双边渠道下，继续依托中美战略与经济对话及其他双边机制进一步增进互信与合作，争取尽早完成中美双边投资协定（BIT）谈判，并就美方在基础设施领域对外国投资者的限制和审查加强应对，为中国企业赴美参与基础设施项目创造条件。在多边渠道下，中美应加强在G20和APEC等机制下同世行等多边开发机构的合作，推动相关机制形成更多促进基础设施投融资合作的务实成果。此外，我国应采取积极措施推动美国尽早参加亚投行，努力将亚投行打造成一个在全球范围内具有重要影响力的基础设施投融资平台。

责任编辑 黄悦