时间:2020-02-11 作者:于海珊 (作者单位:中国民族证券哈尔滨营业部)
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摘要:
改革开放以来,我国的城镇化发展迅速,城镇化率不断提升,2011年我国的城镇化率首次突破50%,但我国城镇化“量”的发展与“质”的发展并不同步,暴露出不少问题。
(一)我国户籍人口城镇化率偏低,远滞后于常住人口城镇化率,且二者距离越来越大
城镇化率是指城镇常住人口的百分比,而城市的公共服务是以户籍为基础,而不是常住人口。据统计显示,2003年我国人口城镇化率是40.53%,户籍城镇化率是29.7%,到2015年,我国人口城镇化率达到56.1%,户籍人口城镇化率仅为39.9%,两者之间存在着16.2个百分点的差距。这说明,大部分进城的农业户籍人口,并没有享受到与城市里其他市民相同的基本公共服务,且这一部分的人口还在不断增加,地方政府面临的由城镇化带来的公共服务压力将越来越重。城镇化不仅带来了城乡居民的差别待遇,造成城与城、城与镇、镇与村之间的社会鸿沟,还带来了城市里人与人之间在教育、医疗、就业、住房、养老等方面的巨大差异。
(二)人口、产业集聚的规模效应未得到发挥,城镇化成本过高
人口的集聚是城镇化的基本特征,而城镇在形成、发展、扩展和完善的过程中又促进了产业的集聚。从理论上讲,人口、产业的集聚能带来巨大...
改革开放以来,我国的城镇化发展迅速,城镇化率不断提升,2011年我国的城镇化率首次突破50%,但我国城镇化“量”的发展与“质”的发展并不同步,暴露出不少问题。
(一)我国户籍人口城镇化率偏低,远滞后于常住人口城镇化率,且二者距离越来越大
城镇化率是指城镇常住人口的百分比,而城市的公共服务是以户籍为基础,而不是常住人口。据统计显示,2003年我国人口城镇化率是40.53%,户籍城镇化率是29.7%,到2015年,我国人口城镇化率达到56.1%,户籍人口城镇化率仅为39.9%,两者之间存在着16.2个百分点的差距。这说明,大部分进城的农业户籍人口,并没有享受到与城市里其他市民相同的基本公共服务,且这一部分的人口还在不断增加,地方政府面临的由城镇化带来的公共服务压力将越来越重。城镇化不仅带来了城乡居民的差别待遇,造成城与城、城与镇、镇与村之间的社会鸿沟,还带来了城市里人与人之间在教育、医疗、就业、住房、养老等方面的巨大差异。
(二)人口、产业集聚的规模效应未得到发挥,城镇化成本过高
人口的集聚是城镇化的基本特征,而城镇在形成、发展、扩展和完善的过程中又促进了产业的集聚。从理论上讲,人口、产业的集聚能带来巨大的规模效应。然而目前,这一集聚的正面效应不但没有得到发挥,反而增大了城市的负担,降低了城市的生产效率,居民的公共福利也不增反降。地方政府为缓解城镇化压力,热衷于城镇工业园区和厂房建设,引进、嫁接与移植外地产业,引进和发展外生的主导产业,而忽视培植适合本地环境的原生产业和特色产业,缺少引进与升级配套的产业链,忽视产业研发和技术进步。虽然部分城镇工业园区的形成客观上带动了城镇的发展,但由于产业集聚效应低下,大多数难以形成对城镇长期发展的强大推动力,并未形成规模效应。
(三)城镇化结构失衡,区域、城乡之间发展不协调
与国外相比,我国的城镇化问题已经不在于规模和速度,关键在于城镇化质量,核心在于结构。这主要表现为如下三个层次:
第一个层次是区域间城镇化发展失衡。现阶段,我国东、中、西部的城镇化发展结构存在较大的差距,尤其是东部与西部,2012年城镇化率相差近20%。国家统计局的数据显示,2012年,我国城镇化率最高的城市是上海市,高达89.3%,最低的是西藏,仅为22.7%,相差4倍。
第二个层次是城市之间的城镇化发展失衡,“马太效应”明显。大、中、小城镇发展的差距与日俱增。大城市超常规发展、过度集聚,而中小城镇发展滞后、无序,不仅规模小、层次低,而且结构不合理、功能不完善、竞争力不强,与大城市发展差距越来越突出。规模偏小的城镇人口流失严重,大城市、特大城市、超大城市越来越多,而相应的就业岗位、产业发展未能与之相匹配,公共服务提供不足,居民整体福利下降,各类社会问题频发。
第三个层次是县镇之间的发展失衡。县镇是连接城市和农村的纽带和节点,是实现城乡统筹和城镇化协调发展的关键一环。长期以来,作为“城乡结合部”的县镇处于“不农不城”的弱势地带,既不能有效集聚资源,吸引农村剩余劳动力转移就业;又不能发挥辐射作用,带动周边农村地区加快发展,成为制约城乡一体化发展的瓶颈所在,更是城镇化发展结构失衡的一个重要原因。
从财政视角看,政府财政收支的矛盾决定了城镇化质量不高的现实困境,而这除了各地方政府之间的本身的财政收入客观差异之外,还有如下两方面的原因:一是地方政府过去片面理解城镇化的内涵,认为城镇化仅仅是将农村人口转为城市人口,因此,为安置转移人口,地方政府热衷于“造城”,而忽视了对“人”的服务,由此而带来了城镇人口增加与地方公共服务不足的矛盾。而这一矛盾形成的根本原因是地方政府的财政资金不足,客观上无力提供由于城镇化进程加快而带来的人口激增所增加的公共服务。二是为促进这一矛盾的解决,缓解地方财政压力,地方政府不得不依靠房地产业来拉动投资,使得财政收入对土地的依赖越来越重,财政收入结构更趋恶化。笔者认为,结合新型城镇化提出的“集约、节能、生态”目标,要彻底解决当前城镇化质量不高的问题,应从政府财政收、支两方面着手,创新公共产品和服务的提供方式,降低成本、提高效率,促进基本公共服务的均等化,以此为基础,提高城镇化质量。
(一)收入方面,要调整中央与地方收入分配关系,完善地方税体系,优化财政收入结构,以解决城镇化的区域失衡,为城镇化发展所需的基本公共服务奠定基础
1.要调整中央与地方的财政收入分配关系,对落后地区和以农业为主的省市要给予一定的财政倾斜,以解决区域城乡间的城镇化失衡问题。随着城镇化进程的加快,地方政府面临着越来越多的公共支出压力。在当前建立现代财政制度的大背景下,有必要以此为契机,调整政府间财政关系。具体来说,要以根据主体功能区定位和地区间经济差异为基础,构建包括城市承载容量、生态补偿、产业结构为主要指向的横向转移支付制度。尤其是在当前二元经济结构的条件下,农业部门的人口逐渐转移到工业部门,但是农业部门的劳动生产率和技术水平还远低于工业部门,对于农业大省、农业大市要给予更多的财政倾斜。
2.要以“营改增”改革为突破口,优化地方财政收入结构,完善地方税收制度体系,增加地方政府收入,促进城镇化的节能、生态发展。从财政收入结构上看,目前,我国的地方财政收入过多地依赖于土地。2003年以来,我国地方政府收入中与土地相关的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税五个税目占地方税收收入的比重逐年增长。土地财政进一步加剧了地方政府的盲目造城,加剧“半城镇化”带来的城市发展乱象。而要从根本上改变这一问题,有必要以“营改增”改革的推动为契机,改变当前的地方税体系。具体来说,一是要完善房产税费制度。改造和整合现有房产税费制度,形成以个人房产税为主要内容的新型房产税制度,使之成为市县级地方税系的核心税种。并根据国际经验、结合我国实际情况择机开征遗产税,特别是针对不动产的遗产税。二是要完善消费税、资源税和环境税制度,调节消费和生产,提高资源使用效率,改善环境质量,增进可持续发展能力,促进城镇化的节能发展、生态发展。三是要积极推进个人所得税的分类与综合制度改革,提高个人所得税在整个税收制度体系中的地位,积极发挥其调节收入分配的功能。
(二)支出方面,创新政府公共产品和服务的提供方式,推行政府支出绩效管理,充分发挥市场机制在城镇化内生发展中的动力作用
1.引入市场主体参与公共产品和服务的提供,降低城镇化成本。在公共产品和服务的提供方式上,尤其是在公共事业性支出方面,可大力采用公私合作(PPP)模式。由于这一模式需要政府部门从公共项目的可行性研究、立项到建设、运营和回收成本等阶段全程参与,可以更好地评估项目的风险,更好地测量项目的成本收益,有助于提高项目成功率。我国可探索在教育、医疗、养老等领域引入市场主体与政府部门合作提供公共产品和服务,提高公共资金的使用效率,降低城镇化成本。
2.推行预算绩效管理,提高政府部门及项目资金使用效率。在有限的财力下,推行政府部门的预算绩效管理,能有效提高政府部门及项目支出效率,为保障城镇化发展日益增加的公共支出需求提供保障。
(三)利用财政政策引导产业集聚,降低新型城镇化成本,走集约发展的新型城镇化道路
根据新型城镇化的集约要求,依托城镇的资源优势和有利条件,按照“布局集中、用地集约、产业集聚、经济循环”思路进行城镇建设和发展规划;根据“项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建”要求,建设产业园区与城镇区布局合理、功能互补、协同互动、融合发展的城镇经济体系。
1.要科学规划产业、园区、城区布局,促进产业集聚与城镇融合发展。要统筹规划产业、园区、城区布局,引导劳动力转移和人口集聚,扩大产业发展规模和提升产业发展质量,形成城镇化和产业集聚良性循环的互动发展格局。此外,要重点建设产业集聚区,使园区成为城镇发展的产业支撑区。
2.要结合农业产业化,重点推动农业现代化,把新型城镇化建立在坚实的现代农业基础之上。在推动新型城镇化的发展过程中,要将新型城镇化与农村非农化、农业产业化和农业现代化有机结合起来,重点推动农业现代化,增强新型城镇化的现代农业支持能力。根据农业产业化发展的实际情况和新型城镇化发展对农业的新要求,沿着技术现代化、机械装备现代化、生产服务现代化三个方向推进。
3.大力发展服务业特别是生产性服务业,为新型城镇化提供现代服务业支撑。一是要在全国大力推动新型工业化、信息化发展的条件下,顺势发展现代服务业,将工业化、信息化、经济服务化结合起来,以工业化、信息化为中心推进经济服务化,将第三产业中的现代服务业作为促进新型城镇化发展的主导产业。二是要合理选择生产性服务业作为城镇现代服务业发展的重点。主要是围绕城镇工业生产和农产品深加工业发展技术研发与推广、生产设施服务、服务资源开发、信息服务、物流、中小企业融资、财产保险等服务业。三是要充分发挥信息产业在新型城镇发展中的重要作用。应有选择地将部分中心城镇建设成为信息产业基地,强化对产业、社会管理和居民生活信息的采集筛选、分类存储、传输供应的功能,并形成城镇信息网络,带动城镇信息化的发展。同时,城镇要提高对农村地区信息的收集、接收、加工、处理和利用能力,加快农村地区信息产业基础设施的建设,发展网络订单农业、农产品电子商务等。
责任编辑 雷艳
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