——财政支持粮食储备政策的问题及建议

粮食储备是我国粮食战略安全保障的重要组成部分，关系到社会稳定、经济发展和国家安全。近期，河南专员办结合河南省情就财政支持粮食储备政策开展了调研并重点就政策执行中存在的主要问题进行剖析。调研提出，应主要通过两个“抓手”切实加以解决，即完善中央储备粮和托市粮收储政策、健全储备粮动态监管机制，转思维，变观念，保口粮、控规模，确保我国粮食安全、推动粮食稳产增产和农民持续增收。

现行粮食收储政策实施成效

自最低收购价、临时收储粮食储备政策实施以来，我国粮食储备的功能和类型都在不断拓展，承储库点布局、储备品种和品质结构等不断完善，从单一的粮食储备拓展到安全储备、后备储备和商业储备并存，从安全应急发展到市场调控。中储粮总公司组建后，中央财政在储备粮管理和托市等政策方面给予了大力支持，在粮油储备方面的支出额逐年递增。

一是执行支农惠农政策，保护农民利益。自2005年以来，我国陆续实施了最低收购价和临时收储的粮食托市收储政策。仅中储粮河南分公司收购托市粮油累计上亿吨，为河南省农民直接增收100多亿元，有力地促进了河南粮食生产“十三连增”，保护了种粮农民利益，为宏观调控粮食市场奠定了可靠的物质基础。

二是落实粮食竞价销售拍卖计划，维护市场稳定。中储粮河南分公司严格按照国家竞价销售计划，加强拍卖成交粮食的出库监管，联合省粮食局、交易市场积极妥稳处理“出库难”问题，保障用粮企业加工需求。2006年以来，共组织托市粮油竞价销售700多批次，保证了市场有效供给和粮油市场稳定。

三是实施跨省移库调拨，实现品种平衡。跨省移库政策实施以来，中储粮河南分公司按照国家指令完成了11批托市小麦跨省移库任务；针对东北地区临储收购仓容紧张情况，积极争取政策，从东北三省一区调入5批次政策性粮食。

粮食储备政策执行中存在的主要问题

中央储备粮方面：1.粮食储备规模总体偏大。截至2015年9月，全国三大主粮政策性库存结转量约2亿吨，占年度总消费量约40%。粮食专家指出，我国粮食库存消费比是FAO（联合国粮农组织）提出的粮食储备安全标准的3倍左右，高达约50%。由此产生一系列问题：如粮食的收购、保管等费用大量增加，财政负担加重；仓容严重不足，被迫超正常建库；管理难度加大，储备粮食存在安全隐患等。2.粮食储备成本总体偏高。目前中央储备粮在河南省的保管费用补贴标准是2011年制定的，轮换费用补贴标准是：小麦、玉米和大豆一致，稻谷比前者稍高。此次调研发现，该补贴标准普遍高于实际支出需求。3.中央储备粮调控市场的功能弱化。近年来，我国粮食市场价格主要由托市收购价格支撑，而粮食销售价格由国家通过竞价拍卖托市粮来调控。托市粮收购价格不断提高，粮食价格扭曲，不能自发形成市场价格，中央储备粮轮换对市场粮价调控作用较弱。4.轮换经营机制不健全。一是轮换运作不顺畅。现行的轮换计划管理方式不能根据市场变化适时进行轮换，往往会丧失最佳的市场轮换机会。二是考核体制不适应，中央储备粮采购、销售、轮换等都严格按照国家计划进行，但是，储备粮又作为一般商品参与市场竞争，由此产生计划和市场的矛盾日益突出。

托市粮收购政策方面：1.粮食价格严重扭曲，不能自发形成市场价格。托市粮政策将“最低价”收购变为“最高价”收购，粮价“越托越高”，导致市场价格“失灵”。由此带来不少问题，如国内外粮价倒挂、主产区与主销区粮价倒挂、成品粮与原粮价格倒挂等多重倒挂现象；过度收购，抬高加工企业生产成本，影响加工企业的生存与发展；托市粮政策存在诱导效应，种植品种结构失衡。2.农民所得实惠有限，政策实施的预期效果未能完全实现。最低收购价、临时收储的粮食政策实施主要目的是保护农民种粮利益，防止谷贱伤农，农民应是政策的主要受益对象，但最低收购价政策的间接补贴方式，效率低成本高，财政补贴大部分被用于流通领域，没有为农民带来更多的利益。3.临时性收储政策演变成常态化政策，加重财政负担。随着国家对玉米“临时收储”政策性收购价格逐年提高，玉米种植面积和产量的大幅增长，超过水稻成为我国第一大粮食作物，由此库存大量增加，安全储粮形势严峻，中央财政除承担收购费用、保管费用、利息补贴外，还需要承担出库价差亏损。4.事权和粮权实际分离，不利于对粮食实施有效监管。中储粮鉴于人力和设施等不足，将具体收购粮食的任务委托给代储库或粮食购销企业，执行主体与收购主体分离，即事权和粮权分离。有的地方粮库和企业之间通过“暗箱”操作也即“转圈”手段，虚假交易，造成“转圈粮”等违规问题突出。

完善财政支持粮食储备政策建议

完善财政支持粮食储备政策应贯彻习总书记“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”的重要指示和“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线，按照十八届五中全会精神，主要通过调整完善中央储备粮和托市粮收储政策、强化储备粮动态监管这两个“抓手”解决存在问题。遵循原则：1.转思维，变观念。把握和平与发展这一世界主流，将“存粮于库”调整为“存粮于库”和“存粮于田”、“存粮于市”并举。2.保口粮，抓重点。确保国家口粮安全这个基本，抓住调节全国粮食需求和供给总量，稳定粮食价格，以及应对突发事件这个重点。3.控规模，调结构。推动储备方式转变，适当控制库存规模，调整储备品种结构。建立国家粮食储备安全等级，设定高储备线和低储备线。

（一）合理确定粮食储备规模，强化市场调控能力

1.合理确定全国粮食储备规模。我国每年粮食消费大约5亿多吨，我国粮食储备量约在2亿吨以上，占年度消费量的40%—45%。考虑我国人多地少、粮食生产波动频繁剧烈、经济发展不平衡等基本国情和国际经济形势等因素，按比FAO提出的储备标准增加一倍计算，建议库存消费比控制在35%左右比较稳妥，规模在1.5—1.8亿吨左右，且应以作为主要口粮的小麦、稻谷为主，兼顾其他品种。

2.优化全国粮食储备结构。建议全国粮食储备规模确定后，将中央和地方的储备规模比控制在5:5左右，具体比例在东部、中西部地区要有所差别，主销区地方承担约70%，中央承担约30%；主产区地方承担约30%，中央承担约70%。这样布局不仅可以缓解中央财政单方面的压力，而且也可以督促地方政府认真落实省长责任制，增强抓好粮食收储工作的责任感。在地域选择上，应以粮食主产区省份为重点，兼顾粮食主销区和其他地区。比如，河南省既是粮食主产区又是主销区，年产小麦3200万吨左右，占全国总产约26%，是全国小麦最大主产省；加工能力占全国25%以上。从全国储备规模看，河南省中央储备粮规模占比偏小，与河南省在

全国的粮食生产地位不匹配。建议增加河南省小麦储备量。同时，中央财政应加大对产粮大县或粮食调出大县转移支付补助力度，保障粮食主产区“重农抓粮”得实惠、有发展。在品种选择上，中央储备粮食主要是面向全国范围，储备时间相对长一些，应以小麦、稻谷原粮为主；地方储备应兼存原粮和成品粮，并应根据各地口粮习惯和工业用粮品种及不同粮食品种储藏特性确定，以防储备结构与消费结构的不匹配降低了粮食安全的保障能力。

（二）将中央储备粮轮换计划由审批制改成备案制

建议将中央储备粮轮换计划前置审批改为备案制，由中储粮公司按照品质、年限“双为主”的原则制定年度轮换计划，按国家的有关规定组织轮换，并及时把轮换计划下达、执行情况，库存粮食的数量、质量情况报国家有关部门备案。国家粮食行政管理部门加强对轮换业务指导及库存数量、质量监督检查。

（三）建立中央与地方粮食储备相结合的粮食安全保障体系

地方粮食储备是中央储备的重要补充，合理调整和充实地方储备粮规模，将有利于优化粮食储备布局。如在我国东南沿海经济发达省份，提高地方储备规模，减少中央储备规模；在我国中西部经济欠发达地区，加大中央储备规模，减少地方储备规模。为加强和提高地方政府统筹、管控粮食储备的能力，应尽快改革地方粮食储备管理体制。条件成熟时，逐步取消县级、市级政府承担粮食储备的责任（但要明确市县政府的粮食生产和粮食安全保障责任），将地方储备上升到省级统一管理，实现管理扁平化，提高地方储备粮的统筹和管控能力，让市、县级政府把用于储备粮食的精力全部转移到粮食生产的稳产增效上。理顺中央和地方粮食储备关系、分级负责、建立日常沟通协调机制有利于增强国家粮食安全保障能力体系和整体合力，稳定全国粮食市场。

（四）调整托市粮收储政策

调整托市粮收储应坚持市场化改革方向，实行价补分离，差额直补式托市，直接补贴到户。即将目标价格定为国家制定的粮食托市价格，若粮食市场价格低于目标价格，国家可以按粮食收购量为基数，将差价补贴直接给卖粮农户；若粮食市场价格高于目标价格，农户可自行买卖，国家不予补贴。

建议第一步在政策改革初期，实行定量定向托市的方式。经科学预测，分期分批少量收购，以期达到“四两拨千斤”的功效。如确定“目标收购”数量和收购等级，作为当年的收购任务，改变“托市收购”不限数量、敞开收购的办法。第二步，采取按照托市价格水平进行价补分离、差额补贴的方式。在大豆、棉花等领域试点的基础上，首先对非口粮品种菜籽（油）、玉米等实行，然后再对小麦、稻谷等口粮品种实行。

在托市粮收储政策调整前可实施以下过渡措施：一是建立科学的最低收购价价格形成机制。应基于粮食作为一般商品和特殊商品的属性，科学合理地确定粮食托市价格，如：综合考虑种粮比较收益、农资成本、人力成本、国际市场粮食价格等。在目前尚不能进行主要粮食品种目标价格改革的前提下，适当下调小麦、玉米和稻谷托市收购价格，退出油菜籽临时收储政策，总结完善大豆目标价格政策，还最低收购价政策本来面目，逐步消除其对市场价格的扭曲影响。二是尽快降低托市粮库存规模。大量托市粮“滞留”粮库，传导到财政压力巨大，造成财政资金浪费。建议国家出台优惠政策，拍卖托市粮和临储粮油，或通过定向销售等办法，消化托市粮、临储粮，降低不必要的储存规模，减少中央财政因临储粮陈旧或陈化亏损造成的负担。三是充分发挥市场配置资源的决定性作用。扩大托市收购主体，通过政策引导，鼓励地方企业和社会资本进入托市收购体系，释放市场活力。适时取消“跨省移库”政策，将地区间粮食供需关系交由市场解决。四是尽快理顺收购各方责权利关系。建议制定监管权力和责任清单，厘清粮食行政管理部门、中储粮和农发行在政策性收储中的责权边界，条件成熟时，将地方受委托储备的政策性粮油交由地方政府管理，逐步取消委托收储，减少委托业务风险。

（五）健全中央储备粮动态监管机制

1.库存数量。利用中储粮“智能化粮库”系统，将所有承担中央储备粮食企业纳入监控范围，该系统信息对财政、粮食等部门开放共享，对中央储备粮实物数量实施动态监控。主要监管诸如是否按指 调整粮食数量或存储地点、品种等情况，如有异常，及时核实查证，及时处理上报。

2.储备资金。加强对中储粮企业和农发行专户动态监控，并将农发行账户管理系统相关数据对财政部开放，条件成熟时，由财政部授权驻各地专员办对属地的中央储备粮存量、增量、销售和占用财政资金等情况进行动态监管,实现对储备补贴资金“事前、事中”的监管前置，关口前移。

3.加强审计、财政等外部“随机性”监督。对中储粮系统的经营业务，包括粮油收购、储备、加工、贸易及物流、仓储技术研究和服务等，都要纳入审计、财政等外部监督范围，并且实施“双随机”抽查机制，提高外部监督效率。形成一个内外结合、规范有效的国家粮食储备动态监管体系，以确保粮食储备和财政资金“双安全”。

责任编辑 刘永恒