时间:2020-02-12 作者:关书宾|霍志辉 (作者单位:中债资信评估有限责任公司)
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摘要:
2014年12月4日,财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(以下简称《操作指南》),对社会资本进行了界定,明确了各级政府部门(财政部门下属的政府和社会资本合作中心或指定专门机构)在PPP模式中承担的职责,并对PPP项目识别、准备、采购、执行和移交各环节的操作流程进行了规范性说明。同日,国家发展和改革委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》),同时发布了《PPP项目进展情况按月报送制度》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,明确了PPP模式项目的适用范围、操作模式选择、项目规范管理等方面内容。本文主要结合《操作指南》相关条款,对PPP项目中政府部门及社会资本的职责划分、风险分担和利益分享等进行分析;同时结合《指导意见》分析PPP模式的适用范围和模式选择,以及PPP模式推广对传统融资平台(城投企业)投融资和职能转变的影响。
(一)政府部门负责PPP项目发起、项目准备、采购、监管和移交等工作,承担项目运营环境相关风险,并分担不可抗力风险,分享项目超额收益;社会资本享受项目运营、政府政策和资源支持...
2014年12月4日,财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(以下简称《操作指南》),对社会资本进行了界定,明确了各级政府部门(财政部门下属的政府和社会资本合作中心或指定专门机构)在PPP模式中承担的职责,并对PPP项目识别、准备、采购、执行和移交各环节的操作流程进行了规范性说明。同日,国家发展和改革委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》),同时发布了《PPP项目进展情况按月报送制度》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,明确了PPP模式项目的适用范围、操作模式选择、项目规范管理等方面内容。本文主要结合《操作指南》相关条款,对PPP项目中政府部门及社会资本的职责划分、风险分担和利益分享等进行分析;同时结合《指导意见》分析PPP模式的适用范围和模式选择,以及PPP模式推广对传统融资平台(城投企业)投融资和职能转变的影响。
(一)政府部门负责PPP项目发起、项目准备、采购、监管和移交等工作,承担项目运营环境相关风险,并分担不可抗力风险,分享项目超额收益;社会资本享受项目运营、政府政策和资源支持等投资回报,承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险。
依据《操作指南》,财政部门(政府和社会资本合作中心)为PPP项目的主要发起方,负责PPP项目的征集、筛选和物有所值评估工作;“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”在项目执行环节,政府部门可指定相关机构依法参股PPP项目公司,并监督社会资本的出资和履约情况;同时PPP项目的运营绩效指标和财务报告需定期向财政部门备案。在特定情况下,政府部门有权临时接管项目,直至启动项目中止程序。
依据《操作指南》,政府部门在PPP项目运作中主要履行规划指导、融资支持、项目发起、绩效评价和信息统计等职责,政府相关职能部门对PPP项目履行行政监管职责。即在PPP项目运作中,政府作为公共部门的代表者,其主要目的在于保障公共产品或服务供给的安全稳定。风险分担方面,政府部门不承担项目运作的具体商业风险,仅承担法律、政策和最低需求等项目运营环境相关的风险,同时作为项目参与方之一,共同承担不可抗力等风险。依据《指导意见》,在PPP模式下,政府部门要从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
整体看,政府部门作为传统的公共产品和服务的提供者,在PPP模式中将部分公共产品和服务的投融资以及运营管理等职能转移给社会资本,这个有形的手主要从公共产品和服务的供需调整、质量安全保障等角度发挥作用。
《操作指南》明确了社会资本的概念,即建立了现代企业管理制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。从社会资本在PPP项目中的风险分担情况看,《操作指南》和《指导意见》明确了PPP项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,同时共担不可抗力等风险。收益分享方面,依据《操作指南》社会资本可享有项目运营收益,同时分享项目超额收益。《指导意见》明确建立合理的投资回报机制,“根据各地实际,通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,稳定社会资本收益预期。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”强调在政策和制度层面保障社会资本的投资回报。
(二)《操作指南》中关于PPP项目中财政出资和政府支付义务相关内容有利于严控政府债务规模和财政风险。
《操作指南》明确指出,在PPP项目识别和发起阶段,“为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。”在项目执行环节,政府部门的资金支付主要体现在两个环节,即项目公司成立时,政府可指定相关机构依法参股项目公司,以及项目合同约定的政府支付义务。
PPP项目资本金方面,《操作指南》仅指出在PPP项目中,政府并不直接出资给对应的项目公司,而仅由其指定的相关机构以资产或资金等方式参股,并未对出资类型和“相关机构”进行说明。《操作指南》指出财政部门和项目实施机构要做好项目融资的监督管理工作,明确提出“防止企业债务向政府转移”。由此可以看出,政府对PPP项目债务的明确态度,即政府仅作为PPP项目的参与方之一,对其债务不负兜底责任。
政府支付方面,对于政府购买服务或补贴等产生的政府支付义务,《操作手册》指出财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行;在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。此外,要求财政部门和项目实施机构建立PPP项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。
上述内容反映出,在PPP项目实施过程中政府部门主要从项目识别和执行两个环节防控财政风险。首先,在项目识别阶段从总量角度控制政府支付的资金金额;其次,在实际执行环节通过财政预算管理,可有效的保障PPP项目运营收益的稳定性。上述安排有利于明确政府职责,控制公共产品和服务投资带来的政府性债务增长,同时,政府支付义务纳入预算管理,且进行中长期规划,有利于防范财政集中支付风险,实现政府财力效能的最大化。
(三)《操作指南》鼓励有收益和市场化程度较高的经营性项目采用PPP模式,而《指导意见》对PPP项目的适用范围更广,尤其是提到准经营和非经营性项目。
《操作指南》对PPP模式使用范围的表述为“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”项目主要从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选。同时结合财政部公布的30个示范项目名单,可以发现更多的倾向于具有现金流和市场化程度较高的经营性项目。其中,30个示范项目中污水处理项目9个,占总数的30%,其次为供暖和供水项目(各占10%)。而《指导意见》对PPP项目的适用范围更广,“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”并指出“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。”市政设施、交通设施和公共服务项目均可推行PPP模式;并明确各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
从PPP项目的操作方式来看,《操作指南》指出PPP项目主要运作模式包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交、改建-运营-移交等。对于存量和新建项目依据其性质可选择不同的运作模式。《指导意见》则区分经营性、准经营性和非经营性项目对PPP项目的操作模式进行说明,具体项目运作模式以BOT和BOO为主。
(四)转型后的政府融资平台仍可参与异地的PPP项目运作,未来同一省内的省级和市级政府融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式方式之一。
PPP模式推广的重要作用在于充分调动社会资本参与城市基础设施的建设,提高运营效率、促进创新和公平竞争,发展混合所有制经济;同时也缓解政府投融资压力,降低地方政府债务风险。因此,PPP模式推广对各地政府融资平台最直接的影响就是直接替代政府融资平台原有的部分城市基础设施项目投融资职能。依据《操作指南》和《指导意见》,转型后的政府融资平台,即主要负责经营和运营城市资产的企业,未来仍可通过多种方式参与PPP模式的运营。
首先,依据《操作指南》第二条对社会资本的定义,本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业不包含在社会资本中。也就意味着从控制本级政府财政风险的角度出发,本级政府所属的融资平台企业不能作为社会资本承担本地PPP项目,但并没有限制其作为社会资本参与非本级政府的PPP项目。因此,各地政府融资平台可以参与异地的PPP项目,尤其是面临较为熟悉环境的同一省内省级和市级融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式方式之一。
其次,依据《操作指南》第二十三条,政府融资平台公司可作为政府指定的“相关机构”依法参股项目公司。对于在建、改扩建以及新建的可使用PPP模式的项目,融资平台公司可以其已经发生的投资或存量资产折换为对项目公司的股权,参与PPP项目运作。第三,依据《操作指南》第二十七条和第三十二条,融资平台公司可作为政府指定的“合格机构”对PPP项目实施临时接管,或作为政府指定的“其他机构”代表政府收回约定的PPP项目,并对项目进行运营管理。
《指导意见》并未限制融资平台企业参与PPP项目。因此,对于非经营类项目,地方融资平台公司作为传统的城市基础设施投融资主体仍可作为PPP项目的主要参与者,以充分发挥其在城市基础设施投资建设和管理运营方面的经验优势。
(五)PPP模式的推广能激发民间资本活力,拓宽城镇化建设渠道,分担政府投资压力;同时有利于划清政府和企业界限,防范地方政府债务风险。
PPP模式作为政府部门和社会资本在公共产品和服务供应领域的合作方式,从20世纪80年代起就已引入中国,各地政府也在探索符合各地实际的PPP模式。近年来,传统的以政府融资平台为主体的城市基础设施建设投融资模式使得地方政府性债务大幅增长,且政府和企业关系“剪不断理还乱”,融资平台企业过多的依赖政府信用进行融资,在一定程度上加大了地方财政风险和区域性金融系统风险。党的十八大以来,中央政府提出鼓励发展混合所有制经济,深入推进经济体制和财政制度改革。在这一大背景下,PPP模式被提到新的高度,国务院及相关部委陆续出台相关政策,并举办培训班推广PPP模式。PPP模式作为我国经济转型改革的重要组成部分,其推广具有重要作用和意义。
首先,有利于政府职能转变,深化财税体制改革。PPP模式下政府和社会资本等参与方严格依据合同办事,有利于政府部门简政放权,减少对微观事务的过度参与,实现政府职能转变。未来的PPP模式仍将以特许经营类项目为主,这将涉及到政府多年的采购服务。因此需要财政部门从单一年度的预算收支管理转向中长期财政规划,这有利于推动跨年度预算平衡机制以及政府资产负债表等综合财务报告的建立。
其次,有利于激发民间投资活力,拓宽城镇化建设融资渠道,分担政府投资压力。PPP模式实质上是向社会资本开放公共产品和服务市场,在相关配套政策和制度完善后,有利于激发社会资本活力,增强政府对社会资源的引导、盘活和整合能力;有利于促进经济转型升级,拓宽城镇化融资渠道,分担政府投资压力。据测算,2015年我国城市基础设施和保障房建设的投资需求合计约为10万亿元,若中央及各地政府尽快落实可行的PPP项目,预计社会资本可承接约20%的投资任务,这将在很大程度上分担政府投资压力,增大各级政府可调用的资金规模,用于政府性债务的清理或其他更为重要的投资领域。
第三,有利于划清政府和企业界限,防范地方政府债务风险。依据《操作手册》在PPP模式下,政府部门、社会资本以及项目公司等各参与方职责和债务关系明晰,政府支付责任列入长期财政预算。因此就不存在企业债务依托政府信用或者向政府债务转移的风险,有利于地方政府控制政府债务规模,防范政府债务风险。
责任编辑 韩璐
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