时间:2020-02-12 作者:赵勇 (作者单位:国际关系学院公共市场与政府采购研究所)
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摘要:
我国的政府采购制度从1995年最早在上海市试点至今,在规范化、法制化、政策功能化和国际化等方面都取得了显著的成效。可以说,我们用了二十年的时间,走过了英美等发达国家二百多年的政府采购制度建设历程。不可避免地,也遇到了各种各样的问题,其中一些是发达国家经历过并反映在其法律制度中的,而有一些却是我们特有的。在解决我国政府采购所遇到的特有问题,即在对引进的制度进行本土化的过程中,各行业、各地区提出了不同的、甚至方向迥异的思路和解决方案。这些具有中国特色的思路和方案,有的有效果,有的没效果,有的一时有效果,从长期看来却是弊大于利。《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)正是在这样一个采购实践纷繁复杂、发展思路存在争鸣、理论支撑有待完善的时机和背景下出台的。根据三中全会指明的方向和四中全会划定的边界,结合我国政府采购领域的发展实际,笔者提出判别政府采购领域正向改革的三条标准,并以此评判《条例》。
一、权力/权利与责任匹配
成熟市场经济的标志有哪些?答案之一是:各方主体需要为自己的行为承担责任。如果我们的改革措施赋予一方主体以权力,他做得好,能够分享相应的利益,做得不好,...
我国的政府采购制度从1995年最早在上海市试点至今,在规范化、法制化、政策功能化和国际化等方面都取得了显著的成效。可以说,我们用了二十年的时间,走过了英美等发达国家二百多年的政府采购制度建设历程。不可避免地,也遇到了各种各样的问题,其中一些是发达国家经历过并反映在其法律制度中的,而有一些却是我们特有的。在解决我国政府采购所遇到的特有问题,即在对引进的制度进行本土化的过程中,各行业、各地区提出了不同的、甚至方向迥异的思路和解决方案。这些具有中国特色的思路和方案,有的有效果,有的没效果,有的一时有效果,从长期看来却是弊大于利。《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)正是在这样一个采购实践纷繁复杂、发展思路存在争鸣、理论支撑有待完善的时机和背景下出台的。根据三中全会指明的方向和四中全会划定的边界,结合我国政府采购领域的发展实际,笔者提出判别政府采购领域正向改革的三条标准,并以此评判《条例》。
一、权力/权利与责任匹配
成熟市场经济的标志有哪些?答案之一是:各方主体需要为自己的行为承担责任。如果我们的改革措施赋予一方主体以权力,他做得好,能够分享相应的利益,做得不好,就必须承担相应的责任,那么这种改革就是符合市场经济规律的。反之,如果我们剥夺了某一方政府采购当事人(比如采购人或者集采机构)的权利,却要求他们承担采购的后果和责任是不合理的;类似地,如果我们赋予一方主体(比如评审专家或公共资源交易中心)以权力,比如由他们决定政府采购合同的相对方,却发现他们不能对采购的结果负责同样不符合权责匹配的原则。这种不符合权责匹配的改革,是不符合市场经济规律的。
在政府采购制度设计中,让有利益、有动机的相关当事人承担相应的职责,不仅能够降低执行制度的成本,而且能够让相关当事人在追求自身利益的同时,实现公共利益。《条例》用了大量篇幅对供应商救济制度进行补充和完善,笔者认为这正是将供应商作为维护制度运行的重要当事人,让供应商在维护自身利益的同时,实现制度公正。不妨考虑一下这些问题:好的招标文件是从哪里来的呢?它是从市场中来的,是通过追求自身利益的招标人与投标人之间以及投标人相互之间的博弈产生的。再比如,在选择采购方式时,谁最清楚、也最关心“市场上是否只有唯一一家供应商”?在制订资格审查条件、评审办法及其评审标准时,谁最关注是否存在歧视性条件以及评审办法是否公平?在项目验收时,谁最担心成交供应商是否以次充好、名不副实?这些问题的答案往往是:与采购结果利益相关的当事人,只有他们最关心自己的权益是否受到了侵害。赋予最关注自身权益的当事人以适当的监督、救济权利,是成本最低、效果最好的保证政府采购制度顺利运行的手段。《条例》明确了采购人、代理机构和评审专家回复供应商提出的询问进行答复的义务(第五十二条)以及必要时暂停签订或中止履行合同的义务(第五十四条),明确了其他供应商参与招标方式采购验收及服务对象参与公共服务项目验收的权利。同时,《条例》第五十三条对于《政府采购法》中“供应商应知其权益受到损害之日”进行了解释,体现了效率和公平的平衡。第五十五、五十七条对于供应商质疑、投诉的责任进行了阐述,体现了权利与责任的对等。
只有标的的使用者最关心采购文件是否符合需求、最关心候选供应商将来能否圆满地执行合同,只有参与竞争的供应商最关心采购文件中的评审办法是否公平、最关心击败自己的其他供应商是否能够严格遵守之前的许诺,只有纳税人最关心自己缴纳的税款是否得到了合理的使用。通过让这些利益相关方在招标采购的各个环节合理分配编写采购文件、评审、定标、验收、监督等责任,并为自己的所作所为承担后果,即让最合适的人做最合适的事的时候,政府采购制度才能够以最低的成本实现最高的收益。
二、降低交易成本
交易成本在招标采购中表现为搜寻成本、谈判成本、决策成本、缔约成本、实施成本、监督成本、控制成本、矫正成本等。好的政府采购制度设计应当能够有效降低上述成本。以监督成本为例,在市场主体存在道德风险、逆向选择等通过投机方式获取超额利润的情况下,发现违法行为、提高违法成本、通过严格的他律促进市场主体的自律是十分必要的。我们经常听到各种呼吁“加强监管”的声音,却忽视了监督和管理不是没有成本的。在不完全信息条件下,信息成本必须成为制订政策时的考虑因素,还要仔细权衡监督成本和所取得的收益。发达国家的经验和我国改革的实践都证明了:与政府部门的事前审批相比,通过信息的公开透明,实现采购人监督、社会监督、代理机构的相互监督,可以有效地降低监督成本、提高监督效果。我们可以看到,《条例》在降低交易成本、改变监督方式、促进市场健康发展方面做出了努力:通过指定媒体发布采购信息(第八条)、通过推动政府采购活动电子化(第十条)、以电子档案方式保存采购文件(第四十六条),可以降低采购中的信息搜寻成本、传递成本和保管成本。监督方式由事前审批逐步向事后监督、考核过渡(第六十条),监督主体由单一的财政管理部门扩大为政府采购当事人相互监督(第九条,供应商监督采购人员是否和其他供应商有利害关系;第十五条,供应商和专家监督采购人和代理机构编制采购文件;第四十条,评标委员会等对于供应商违法行为的监督;第四十一条,评标委员会等对于招标文件合法性的监督;第四十五条,其他供应商和服务对象在验收时对成交供应商的监督;第六十一条,采购人和采购代理机构相互监督)、社会公众监督(第三十八条,单一来源采购方式公示;第四十三条,成交结果公告;第五十条,采购合同公告及第五十八条,投诉处理决定公告)以及审计、监察机关的监督(第六十五条)等。这种全方位多层次的监督体系可以有效提升监督效果、降低监督成本。
三、“良币驱逐劣币”
在很大程度上,我国当前的政府采购市场尚未进入良性循环,绝大多数采购活动都是“一锤子买卖”,供应商履行合同的表现对其今后参与政府采购活动几乎没有任何影响,导致政府采购市场出现了“劣币驱逐良币”的现象。于是,如何在市场中发现和识别好的供应商就成为采购人面临的难题。在计划经济时代,对于供应商的评价和资格准入是由政府通过资质管理来实现的。而在市场经济中,需要对政府采购各方当事人的行为及后果进行记录,形成诚信档案,以便政府部门、交易双方及社会公众查阅。《条例》第六十条细化了对集中采购机构的考核事项及考核办法,第六十三条规定了各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理,对其不良行为予以记录,并纳入统一的信用信息平台。《条例》第十一条、十四条、四十二条和四十四条明确政府采购相关当事人的行为规范,第六十六至七十七条细化了其法律责任。这些条款为提高违法成本、建设政府采购诚信体系、构建“良币驱逐劣币”的交易秩序、保障政府采购活动的可持续发展提供了制度保障。
责任编辑 张小莉
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