时间:2020-02-12 作者:李海南 (作者单位:东北财经大学研究生院)
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摘要:
近年来,各级财政、财务部门把加强预算绩效管理作为当前和今后一个时期财政、财务管理的一项重要工作,不断加强组织领导,健全组织机构,完善规章制度,创新管理机制,扩大管理范围,取得了初步成效。但预算绩效管理毕竟是一项复杂的系统工程,也是一项新生事物,在我国付诸实践的时间不长,也没有成熟的经验可以遵循,在当前各地区各部门的预算绩效管理工作推进中,逐步暴露出一些问题和不足,需要在今后的工作中着力加以解决。
一、预算绩效管理机制尚不健全
从当前来看,尽管已经提出了全过程预算绩效管理的理念,要求建立绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施和评价结果应用的预算管理机制,但在实际的预算管理中,还普遍表现出对预算绩效的忽视,全过程预算绩效管理的机制尚未完全建立。
一是预算编制中对预算绩效的忽视。预算绩效目标不仅是部门要清晰表明的预期产出和效益,也是财政预算安排的主要依据,只有绩效目标和预算编制完美融合,预算资金的安排才能科学合理。在实际工作中,尽管部门预算改革已实施多年,但传统基数加增长的管理方式依然可见,一些多年的支出项目长期存在,形成了部门既有的固化利益难以动摇,特别是一些所谓预算...
近年来,各级财政、财务部门把加强预算绩效管理作为当前和今后一个时期财政、财务管理的一项重要工作,不断加强组织领导,健全组织机构,完善规章制度,创新管理机制,扩大管理范围,取得了初步成效。但预算绩效管理毕竟是一项复杂的系统工程,也是一项新生事物,在我国付诸实践的时间不长,也没有成熟的经验可以遵循,在当前各地区各部门的预算绩效管理工作推进中,逐步暴露出一些问题和不足,需要在今后的工作中着力加以解决。
一、预算绩效管理机制尚不健全
从当前来看,尽管已经提出了全过程预算绩效管理的理念,要求建立绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施和评价结果应用的预算管理机制,但在实际的预算管理中,还普遍表现出对预算绩效的忽视,全过程预算绩效管理的机制尚未完全建立。
一是预算编制中对预算绩效的忽视。预算绩效目标不仅是部门要清晰表明的预期产出和效益,也是财政预算安排的主要依据,只有绩效目标和预算编制完美融合,预算资金的安排才能科学合理。在实际工作中,尽管部门预算改革已实施多年,但传统基数加增长的管理方式依然可见,一些多年的支出项目长期存在,形成了部门既有的固化利益难以动摇,特别是一些所谓预算资金的法定支出、法定增长,使部门对绩效目标管理更加忽视。设置绩效目标与否,并不影响部门预算规模和结构,造成部门规划和财政计划脱节、工作目标和绩效目标脱节、绩效目标和预算安排脱节,致使绩效目标的前置和约束作用无法得到发挥,完善的绩效目标管理机制尚未建立。
二是预算执行中对预算绩效的忽视。预算执行的根本目的是实现绩效目标,是要财政资金真正产生符合社会公众需求的产品和服务。一些低效、无效甚至负效的产出,只是财政资金的巨大损失,既浪费了财政资源,又加剧了收支矛盾,还带来恶劣的社会影响。预算绩效监控就是要在预算执行中时刻关注预期产出和效益的形成,一旦发生偏离,就要采取措施予以纠正,甚至暂停其执行。在当前看,受传统投入预算的影响,预算执行的关注点仅为预算资金本身,现有的预算执行监控系统也只是关注了预算资金是否滞留,把预算执行的进度作为预算执行的全部落脚点;现有的监督检查也只是关注资金是否按规定方向使用、是否产生挤占挪用,立足于程序合规和使用合法,忽视了对预期绩效的跟踪检查,真正的预算绩效监控机制尚未建立。
三是财政决算对预算绩效的忽视。国家的财政决算,是财政资金执行情况全面反映的有效载体,既应反映预算资金完成情况,也要反映预算资金的实际效果;既要有单项资金的绩效情况,也要有部门整体和一级政府全部资金的绩效情况。从当前看,无论是财政决算还是部门决算,只是预算数字的反映,关注的只是预算完成率的多少,是超预算还是未完成,对预算资金的实际效果基本忽视。财政决算是社会公众监督财政预算和政府履职的主要渠道,财政决算中对绩效的忽视,使得绩效评价不能成为法定任务,变得可有可无,其结果就是现有的绩效评价只是部分资金的个体行为,不仅规模小、范围窄,并且在评价模式上主要集中在项目的绩效评价上,对部门整体、一级政府的综合评价不足,绩效评价整体进展缓慢,完整意义上的绩效评价机制尚未建立。
二、预算绩效管理推进仍不平衡
从总体上看,虽然纳入预算绩效管理的资金范围逐年拓展,规模逐年扩大,但绩效目标管理、绩效监控和绩效评价的资金规模占财政支出的比例依然较低,且主要集中在公共财政支出范畴,对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算尚未有实质性涉及,整体进展不快,并且在实践中表现出较明显的发展不平衡。
一是工作进展不平衡。首先,横向发展不平衡。从中央部门看,有的部门高度重视,建立健全规章制度,在完成财政部工作要求的基础上,还自行扩大管理范围,但也有的部门把预算绩效管理作为额外负担,消极对待,被动应付。从地方看,广东、江苏等地前期工作基础扎实,正在把工作向纵深推进;湖南、湖北等地虽前期工作相对滞后,但起步快、起点高,正迎头赶上。其次,纵向发展不平衡。从中央部门看,本级部门的预算绩效管理工作开展相对较好,但所属二级、三级以及更基层的单位则相对较差。从地方看,省本级的预算绩效管理工作开展较快,甚至超过中央,地(市)级的预算绩效管理工作正在起步,但大部分县级的预算绩效管理工作进展比较缓慢,还有较大空白,表现出较大的差距,全国上下一盘棋的发展格局尚未形成。
二是管理环节不平衡。预算绩效管理是由目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用构成的一体化系统,需要各环节相互统一,协调推进。从目前看,绩效评价工作经过多年试点,在评价主体、对象、程序、方法等方面日趋规范,工作相对成熟,也普遍比较重视,工作推进相对较好;绩效目标开始被纳入管理日程,管理范围和资金规模不断增加,并开始建立目标设定、审核、批复的管理机制,但整体上仍处于起步阶段;绩效监控还未有实质性措施,仍局限于执行进度和日常监督,疏于绩效信息的收集和分析,对绩效实现的趋势关注不多,管理上基本属于空白;评价结果应用上普遍模式单一,具体结合机制和方法尚未建立,结果应用缺乏硬性约束等,各个管理环节协调统一的工作格局尚未形成。
三、预算绩效管理层级依然不深
开展预算绩效管理的根本目的,是为降低政府行政成本,优化财政资源配置,促进高效、责任、透明政府的建设。这需要预算绩效管理既要有面上的扩展,也要有深度的推进;在绩效管理的范围和内容上,不仅要包括最基本的项目支出,也要扩展到部门(单位)整体支出、一级政府(财政)支出,还要进一步上升到财政政策、财政制度和财政支出结构层面。从当前看,预算绩效管理还主要集中在较浅的项目支出层面,内容偏窄,模式单一,对个体效益管理较多,更深层次的绩效管理相对缺乏。
一是缺乏部门整体和一级财政支出的绩效管理,对部门和政府履职绩效管理不足。尽管有的地方开展了部门整体支出绩效评价试点,财政部也开展了县级财政支出绩效评价试点,但从评价内容看,基本都集中在资金管理方面,缺乏对实际产出和效益的衡量,是一种绩效管理水平的评价,还不是真正意义上的部门和政府(财政)支出绩效管理。
二是缺乏财政政策、财政制度、财政支出结构的绩效管理,对宏观层面的综合绩效管理不足。当前一些财政资金使用效益不高,社会公众对支出效果不满,有时并不全是由于项目本身的问题,而是从财政政策制定、制度安排、支出结构确定时就有缺陷。而且,由于财政政策、财政制度等涵盖领域多、覆盖范围广、涉及资金大,产生的影响往往也更大。尽管少数地方如广东也开展了“公共服务均等化”绩效评价,但基本上还是以几个项目支出作为评价对象,还不是真正意义上的综合评价,针对财政政策、财政制度和财政支出结构的绩效管理还属空白。上述问题的存在,致使预算绩效管理在完善财政政策、调整支出结构、优化资源配置上的作用尚没有得到充分发挥。
四、预算绩效管理质量有待提高
工作质量是预算绩效管理的生命力所在。受主客观各种条件的制约,我国已开展的预算绩效管理总体上质量不高。
一是绩效目标管理质量不高。预算绩效目标既是预算安排的基础,也是绩效监控的内容,还是绩效评价的依据。从绩效目标设置看,预算部门存在“为设而设”的思想,所申报的绩效目标与部门职能、事业规划、工作计划等不相衔接;所设定的绩效指标普遍指向不明,不能完整反映预算资金的基本特征,并主要集中在预期产出指标的描述上,对预期效益指标描述不足;所确定的绩效指标值不够清晰,多为定性表述,定量指标较少,并普遍忽视与预算资金规模的匹配性,致使绩效目标普遍设置不够合理。从绩效目标审核看,完整的审核机制尚未建立,受人力、能力、时间等限制,财政部门对绩效目标审核浮于表面,对绩效目标的科学性、合理性及与预算资金的匹配性审核不够,并且普遍存在目标审核同预算审核彼此脱节的问题,绩效目标的审核结果不能对预算安排产生实质性影响,具有明显的“两张皮”现象,致使绩效目标的约束作用不能得以发挥。从绩效目标的批复看,绝大部分绩效目标没有报送人大审核,也没有随同部门预算予以批复,致使绩效目标的权威性不足。
二是绩效监控的质量不高。绩效监控的实施,有赖于监控内容的把握、监控信息的收集和对信息的分析、整理、归纳。从当前看,绩效监控工作仍处于摸索阶段,尚未得到有效开展,即使已开展的绩效监控,监控内容多集中在资金使用情况、项目管理状况等方面,对资金的绩效关注不足;在信息收集上,多集中在资金进度、支付方式、计划实施、资产管理等方面,对各种外部环境、条件变化等可能对绩效目标实现产生影响的因素关注不足;在信息的分析、归纳上,多集中在对既有产出的实现情况上,对既有效益预期实现情况关注不足,尤其是对预期整体目标的实现程度关注不足,使得绩效监控脱离了应有的功能,和日常监督检查混为一谈。
三是绩效评价质量不高。开展预算绩效管理前提和基础是能对预算资金的绩效做出客观、公正、合理的判断和评价,这也凸显了绩效评价的核心作用。一个高质量的评价工作,需要公正的评价主体、科学的评价指标、客观的评价标准、合理的评价方法和丰富的基础数据作支撑。我国的绩效评价工作开展较早,也探索了比较成熟的经验,但从整体上看,目前的评价主体主要是财政部门和预算部门,缺乏专家学者、社会中介和社会公众的参与;绩效评价指标还不能准确地反映预算资金的基本职能和本质特征,并且对管理内容关注多,对支出绩效关注少,尤其是对实际效果关注不够;由于缺乏行业的、历史的、计划的等标准作基础,客观合理的评价标准难以把握;评价方法比较单一,经验判断成为主要方式,尚不能综合运用成本—效益分析法、因素分析法等先进手段开展评价;受制于信息系统建设不足和历史数据不完善,取得绩效评价所需的基础数据难度较大,成本较高,其完整性、真实性也难以保证。这致使当前的很多绩效评价工作,对预算资金实际绩效的反映较为片面,得出的评价结果不够客观,形成的评价结论不够合理,问题的分析不够透彻,提出的建议不够可行,造成绩效评价质量参差不齐,有的等同于一般的工作总结和工程验收。
五、绩效评价结果应用还有不足
开展绩效评价的目的是为将评价结果转化为工作成果,以加强财政支出管理,增强资金绩效理念,合理配置公共资源,提高资金使用效益。这是绩效评价全部工作的落脚点,是工作能否取得成效的主要依据,直接关系到预算绩效管理工作的进程和方向。
从当前看,不少地区和部门对绩效评价结果应用不够重视,加上绩效评价的质量也制约了评价结果的有效应用,使不少工作只是一评了之,随后束之高阁;目前只注重项目绩效评价的单一模式,也使得绩效评价无法发挥在促进部门履职、提高政府效率等方面的作用。即使是已有的绩效评价结果应用方式,受到项目绩效显现时间过长,部分预算支出安排刚性等因素影响,有的仅仅停留在反映情况、查找问题、完善制度层面,和以后年度预算有机结合的机制尚未建立,无法起到优化支出结构、合理编制预算的作用;有的仅仅把绩效评价结果作为内部资料,没有向政府、人大进行报告,没有向相关审计、监察等部门通报,没有向社会公开,既不能为政府决策提供参考,也没有回应社会呼声,接受各方监督;尤其是相应的绩效问责机制尚未建立,导致绩效评价结果仅仅停留在工作层面本身,部门和相关工作人员的责任意识得不到有效提升和强化,推进预算绩效管理的实际成效大打折扣,致使不少工作流于形式。
责任编辑 李烝
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