时间:2020-02-12 作者:赵秀斋 (作者单位:中国社会科学院研究生院)
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摘要:
党的十八届三中全会提出,要加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。其中,经办服务体系的建设关系到社会保障政策的具体落实,关系到政府部门在老百姓心目中的形象和地位,也关系到每一位社会保障制度覆盖对象的切身利益。因此,社会保障经办机构服务水平的高低事关重大。在社会保障经办之中,社会保险经办是主要的组成部分,而其中的养老保险经办又是重中之重。本文考察了美国和日本这两个发达国家的基本养老保险经办服务体系的建设情况,以资为健全中国的养老保险经办服务体系提供经验。
一、美国的基本养老保险经办服务体系
美国的基本养老保险制度被称为Social Security,即“社会保障”,又称“老年、遗属和伤残保险”(Old-age,Survivors,and Disability Insurance,以下简称老遗残保险),其经办机构为社会保障总署。
(一)美国社会保障总署的机构职能和组织架构
1.机构职能
在美国公众眼中,社会保障总署就是美国政府的“脸面”,主要向公众提供涉及老遗残保险和补充保障收入计划的多种服务。老遗残保险计划的供款方式为社会保障税,补充保障收入计划属于社会救助范畴,收入源于一般性财政收入。此外,社会保障总署还帮助医疗...
党的十八届三中全会提出,要加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。其中,经办服务体系的建设关系到社会保障政策的具体落实,关系到政府部门在老百姓心目中的形象和地位,也关系到每一位社会保障制度覆盖对象的切身利益。因此,社会保障经办机构服务水平的高低事关重大。在社会保障经办之中,社会保险经办是主要的组成部分,而其中的养老保险经办又是重中之重。本文考察了美国和日本这两个发达国家的基本养老保险经办服务体系的建设情况,以资为健全中国的养老保险经办服务体系提供经验。
一、美国的基本养老保险经办服务体系
美国的基本养老保险制度被称为Social Security,即“社会保障”,又称“老年、遗属和伤残保险”(Old-age,Survivors,and Disability Insurance,以下简称老遗残保险),其经办机构为社会保障总署。
(一)美国社会保障总署的机构职能和组织架构
1.机构职能
在美国公众眼中,社会保障总署就是美国政府的“脸面”,主要向公众提供涉及老遗残保险和补充保障收入计划的多种服务。老遗残保险计划的供款方式为社会保障税,补充保障收入计划属于社会救助范畴,收入源于一般性财政收入。此外,社会保障总署还帮助医疗保险和医疗救助服务中心管理住院保险、补充医疗保险以及与处方药计划相关的一些工作。
2.组织架构
为了向公众提供及时、准确和实时响应的服务,美国社会保障总署实行集中管理。在全国设有三个总部,负责对全国的经办业务在管理、计划和技术等方面进行指导;将全美分为10个大区,每个大区设有一个区域办事处,基层设立多个办事处和服务中心。区域办事处对辖区内的基层办事处、各服务中心进行监督并提供支持服务;各基层办事处和服务中心则主要负责经办各类服务项目。
(二)美国社会保障总署的人员配备和经费保障
1.人员配备
美国社会保障总署的最高行政长官为署长,由总统任命、参议院批准,任期为六年。2001年以来,美国社会保障总署的雇员人数平均为62000人,且所有雇员均为政府雇员,在社会保障总署分设在全国各地的办事处工作。从服务种类看,社会保障总署的大部分雇员是直接面向公众提供服务或处理待遇申请业务,2011财年这部分人员的占比为86%,剩下14%的雇员为其提供支持服务。2012年,美国有6100多万人次领取了老遗残保险待遇和补充保障收入,同年老遗残保险的缴费人数为1.59亿,所以照此计算美国社会保障总署的大口径人均负荷比为6.3(万人)/[6100+15900](万人次)=1:3492。
2.经费保障
社会保障总署的管理成本支出主要包括三部分,具体为经办老遗残保险的成本支出、经办补充保障收入的成本支出、经办医疗保险相关业务的成本支出。不同支出项目有不同的经费来源:老遗残保险的支出经费来自老年、遗属保险信托基金和伤残保险信托基金(统称老遗残保险信托基金);补充保障收入的支出经费来自一般财政收入;医疗保险相关业务的支出经费来自医疗保险信托基金。这三部分构成了每年总统预算草案为社会保障总署安排预算的几乎全部内容,其中,老遗残保险信托基金占比最大,约为50%。
美国的老遗残保险信托基金由“社会保障”税收入、一般财政收入返还、养老金纳税以及投资收益四部分构成,支出只能用于待遇支付和管理成本支出。老遗残保险信托基金的管理成本支出包括:社会保障总署经办老遗残保险发生的费用、财政部管理老遗残保险发生的费用以及“社会保障”税征收过程中发生的费用。这些费用支出包括社会保障总署建造、租赁、购买办公场所及其相关设施的支出以及支付雇员工资等。《社会保障法》规定,其他与待遇支付和管理成本不相关的支出一律不得从老遗残保险信托基金中列支。自2000年以来,美国老遗残保险的管理成本支出额基本上呈逐年增长趋势,从2000年的37.88亿美元增长到2012年的63.38亿美元。从占比情况看,老遗残保险的管理成本支出占非利息收入和基金总支出的比重则相对比较稳定,近几年来维持在不到1%的水平。
(三)美国社会保障总署的信息化建设情况
信息技术在社会保障总署的日常操作中发挥着至关重要的作用。800电话服务、网上服务等都离不开信息技术系统的支持。也正是有了信息技术的支持,社会保障总署才能应对近年来投诉案件的不断增长。2012财年,社会保障总署通过信息技术系统向6100多万民众支付了8090多亿美元的相关待遇,近乎为所有美国人保存了数亿张社会保障卡信息和相关收入记录。美国社会保障总署的信息化水平非常高,其网上服务在美国联邦政府中排名前三甲,而且是联邦政府中首批用西班牙语提供交互式网上服务的机构之一。高效的信息化水平有助于提高社会保障总署职员的工作效率,2007—2012年的五年中社会保障总署平均每年的生产率提高4.7个百分点,这种提升速度无论对于公共机构还是私营机构都是难以企及的。
二、日本的公共养老保险经办服务体系
日本的公共养老保险制度主要包括国民年金和雇员年金保险。国民年金是日本的基础年金,参保对象为全体国民,基金收入源于政府财政补贴和参保人缴费;雇员年金保险是收入关联年金,参保对象为受雇者,基金收入为雇员和雇主缴费。日本公共养老保险制度的经办机构为日本年金机构。
(一)日本年金机构的主要职能和组织架构
1.机构职能
厚生劳动省是日本负责劳动就业和社会保障事务的行政主管部门,在公共养老保险方面主要负责养老金资产和管理,具体经办业务交由日本年金机构负责。日本年金机构具体负责:由厚生劳动省授权的业务,包括参保登记/注销、接受申请和报告、欠费追缴、确定雇员年金保险的标准工资额、国民年金手册的发放等,这些都以年金机构的名义进行;由厚生劳动省委托的业务,包括待遇领取资格认定、待遇发放、保存参保人记录、寄送缴费清单等,这些都是以厚生劳动省的名义进行。值得注意的是,日本年金机构作为国家税收的征收机构之一,负责征收养老保险缴费。
2.组织架构
日本年金机构总部位于日本东京,机构下设9个地区分部和312个基层办事处。总部主要负责待遇发放、领取资格审核、数据管理等核心业务;事务中心主要负责数据处理、报告审批等需集中处理的业务,基层办事处则主要向顾客提供保费征收、年金咨询等一线服务。
(二)日本年金机构的人员配备与经费保障
1.人员配备
日本年金机构是一个特殊的公共机构,其工作人员为非政府雇员。截至2013年4月1日,日本年金机构共有12000名全职雇员和临时雇员。除此之外,还雇佣了3600名临时雇员专门负责整理年金记录。照此计算,日本年金机构的人均负荷比为[1.20+0.36](万人)/[6737+3867](万人次)=1:6797,其中,6737万人次是截至2013年3月底日本雇员年金保险和国民年金制度的覆盖(缴费)人数,3867万人次是截至2012年3月底日本年金机构服务的年金待遇领取者人数。
2.经费保障
日本年金机构的运营经费源自政府拨付的运营费交付金,主要由一般税收收入、企事业单位和个人缴纳的保险费两部分组成。按照《日本年金机构法》的规定,日本年金机构运营费交付金的使用方向和运行规则如下:来自保险缴费部分的运营费交付金主要用于保险服务(包括参保登记、保费征收等),信息化管理系统,年金咨询服务;来自一般税收部分的运营费交付金主要用于年金记录整理业务(专门针对年金记录错误问题而设立),一般管理费(包括雇员工资待遇和内部管理事务费两部分)。
2012财年,政府实际拨付给日本年金机构的运营费交付金为3307亿日元,年金机构的实际支出为2915亿日元,其中,经常费用支出2803亿日元,占总支出的96.16%。在这2803亿日元的经常费用当中,保险缴费支付1073亿日元(占比38.28%),一般税收支付1730亿日元(占比61.72%)。具体到经常费用的各支出项目,雇员工资的占比最高,为30.18%,其次是年金记录整理,保险服务支出位列第三。从运营经费占基金支出的比重看,2012财年国民年金和雇员年金保险基金的事业运营相关支出为4000亿日元,占基金总支出(收入)的0.9%。
(三)日本年金机构的职能划分和经办流程
1.职能划分
日本年金机构总部、基层办事处以及在都、道、府、县一级设立的事务中心全部联网,各级经办机构之间通过网络连接。日本年金机构提供的经办服务按性质主要分为三类:一对一服务、集中办理和批量办理。依据服务项目的性质和重要程度,各级经办机构之间有明确的职能划分:年金机构总部主要负责参保记录管理、数据管理、待遇支付和一些需要集中处理的业务,这些业务非常重要,是养老保险经办的核心业务;47个事务中心主要负责数据输入、报告审批、邮寄各种单据等需集中处理的业务;312个基层办事处主要负责参保登记、保费征收、年金咨询等需要一线经办的业务。
2.经办流程
总体上看,日本年金机构经办的业务大体上可以归结为五个方面:雇员年金保险和雇员健康保险的参保和保险费征收;国民年金制度的参保和保险费征收;待遇领取资格审核和待遇支付;年金待遇的减除额;年金咨询服务。各级经办机构在经办上述各类业务时,根据自己既定的职责权限发挥各自的作用。这里以待遇领取资格审核和待遇支付业务为例,做一剖析:申请人或待遇领取者向基层办事处提交年金申请,基层办事处经过初步审核,将申请数据有关信息通过网络传输给年金机构总部,由总部审核申请人的年金领取资格;总部审核后将《年金领取资格证》的信息反馈给事务中心;在总部进行审核的同时,都道府县的事务中心再次对领取资格进行审核,并录入数据;此后,事务中心在收到总部的《年金领取资格证》信息后,向申请人发放《年金领取资格证》;最后,申请人凭资格证领取年金待遇,年金待遇由年金机构总部通过银行或邮局发放给。
(四)日本年金机构的历史沿革
在社保经办机构改革过程中,日本取消了社会保险厅,先后建立了两个新的非政府雇员型机构:一是主要向中小企业雇员提供健康保险服务的日本健康保险协会;二是主要负责日本公共养老保险制度经办服务的日本年金机构。
日本年金机构改革的一项重要内容是人事制度改革。改革后,日本年金机构的工作人员不再是政府雇员,而是私人雇员。关于职员的人事晋升、工资待遇和人才培养方面,日本年金机构彻底从公务员型的人事、工资体制中摆脱出来,排除“年功序列制”,确立以能力、工作业绩为标准的人才录用和薪资晋级体制。
除了人事方面的改革,日本年金机构在服务内容和服务方式上也进行了改革。在服务内容上,通过提供简单友好的提示、电话咨询和网上信息查询服务等改善服务内容;在服务方式上,通过更新落后计算机系统、服务外包等方式来为服务对象提供高效、便捷服务。值得一提的是,在此次机构改革中,日本年金机构将一些经办业务进行外包,以提高经办效率、提升服务质量。其外包的业务包括:处理各种通知和申请、电话咨询、缴费征收相关业务等。
三、对中国的启示
通过上述对美国和日本的基本养老保险经办服务体系的介绍,结合中国社会保险经办的现状,提出如下改革建议:
第一,建立全国统一的养老保险经办机构,实行垂直管理。经办机构的性质为特殊类公益事业单位,给予独立法人地位。组织架构方面,最高一层可以设立一个或几个总部,负责全国经办业务的总体部署和指导管理,并且要将养老保险经办的核心业务如资格审核、待遇发放等也一并负责起来;中间一层,在全国设立若干个区域办事处(可以设在省一级),主要负责经办一些适合集中办理的业务,以提高经办效率,同时也负责对基层办事处提供支持服务;在最基层,因地制宜设立多个基层办事处(可以设在县、乡一级),主要负责经办面对面的一线服务。
第二,经办机构的管理成本从社会保险缴费中筹集,与同级财政脱钩。目前制约中国社会保险经办服务体系建设的一大因素为:工作经费和人员经费保障不足,尤其是基层经办机构在运行过程中捉襟见肘,甚至连最基本的办公场地和办公设施都难以保障。当下,中国社会保险经办机构的经费来源主要靠的是财政拨款,但是,今后靠增加财政拨款来解决经费短缺的问题可能性已经不大。从美国和日本的实践可以看出,经办机构的经费来源可以从社会保险缴费中筹集,而这也是几乎世界上所有国家的普遍做法。
第三,人员编制由人均负荷比决定实行动态配比,与参公管理脱钩。从社会保险经办机构的人均负荷比看,中国近十几年来的负荷比不断上升,从2000年的1:2757猛增到2012年的1:9692。甚至在一些基层地区,人均负荷比达到一比一两万。而从国外的情况看,人均负荷比较高的日本也仅为1:6797,远远低于中国当前的水平。且考虑到中国的信息化不高,中国社会保险经办机构的人均负荷比显得更高。要改变这一现状,就要增加人员编制,以维持适当的人员负荷比水平。
第四,建设全国统一的信息技术支持系统,提高信息化建设水平。通过美、日两国的情况不难看出,先进的信息化水平不仅能够保障参保数据的安全可靠,同时也是提升服务质量和提高服务效率的重要保障。美、日两国在社会保险经办服务体系建设中,都非常重视信息化的投入,以美国为例,2009年为了进一步保证社会保障总署先进的信息化水平,美国国会拨款5亿美元用于建立一个新的国家支持中心,以期在2016年时用其替代国家计算机中心。这足以看出美国对社会保障总署信息化投入上的重视。中国也应当尽早建立全国性的信息化平台,以保障社会保险经办能力的提升和服务方式的改进;同时也能避免各地以“碎片化”方式投入信息化所造成不必要的浪费。
第五,不断根据实际情况对经办机构进行改革,提高机构的经办效率。从美、日两国的情况看,每个国家在经办机构的建设过程中都非常重视经办机构的不断变革,以适应经办服务的需求。以日本为例,其在对年金机构的改革过程中,不仅重视人事制度上的改革,还重视服务内容和服务方式上的转变。中国也应当不断根据服务对象的需求,改革经办机构的人事制度、更新服务方式和服务内容,以提高经办服务的质量和水平。
责任编辑 张敏
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