时间:2020-02-12 作者:王景森 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
通常,人们习惯把PPP模式与基础设施建设联系起来。其实,PPP模式在国外保障房的建设和管理领域也有着多年的应用。英国、美国、加拿大等发达国家都有许多成功运用PPP模式建设运营保障房的案例。本文以加拿大的两个典型项目为例,详细剖析PPP模式在保障房领域的应用。这两个案例都是基于公私合作伙伴关系,代表了两种典型的保障房运作方式:一个是廉租住宅模式,一个是旧房改造拥有产权模式。
廉租住宅案例:Bob Ward住宅项目
(一)项目简介
Bob Ward住宅项目是三层公寓建筑,为精神病患者、脑部受伤者、身体残疾者以及生活在贫困线下的人提供保障性住房。该项目的整体预估成本为490万加元。经历了多年的策划、筹款和政治游说之后,项目于2003年10月正式开始运营,这比原计划提前了6个月,而且没有按揭贷款,节省了50万加元的预算。租户都是年龄在35-64岁的低收入人士、精神分裂症患者、抑郁症或情感障碍人士。
(二)项目的合作关系与财务结构
加拿大联邦、省、市三级政府部门都给项目提供了支持。其中,卡尔加里市政府捐献了价...
通常,人们习惯把PPP模式与基础设施建设联系起来。其实,PPP模式在国外保障房的建设和管理领域也有着多年的应用。英国、美国、加拿大等发达国家都有许多成功运用PPP模式建设运营保障房的案例。本文以加拿大的两个典型项目为例,详细剖析PPP模式在保障房领域的应用。这两个案例都是基于公私合作伙伴关系,代表了两种典型的保障房运作方式:一个是廉租住宅模式,一个是旧房改造拥有产权模式。
廉租住宅案例:Bob Ward住宅项目
(一)项目简介
Bob Ward住宅项目是三层公寓建筑,为精神病患者、脑部受伤者、身体残疾者以及生活在贫困线下的人提供保障性住房。该项目的整体预估成本为490万加元。经历了多年的策划、筹款和政治游说之后,项目于2003年10月正式开始运营,这比原计划提前了6个月,而且没有按揭贷款,节省了50万加元的预算。租户都是年龄在35-64岁的低收入人士、精神分裂症患者、抑郁症或情感障碍人士。
(二)项目的合作关系与财务结构
加拿大联邦、省、市三级政府部门都给项目提供了支持。其中,卡尔加里市政府捐献了价值93.5万加元的土地,并承担了道路拓宽等工作;阿尔伯塔省政府提供了15万加元支持;加拿大联邦政府的人力资源和发展部门(现为加拿大人力资源和社会发展部)也贡献了100万加元。除此之外,政府部门在该项目中的作用是有限的,既没有参与建筑的设计和建造施工,也没有为资助该项目的长期运营承担进一步的责任。项目主要的私营部门合作者是三个非营利组织:一是卡尔加里住房建设者基金会。作为住房建设产业中的慈善力量,该基金会在项目的设计、建设和筹资方面发挥了主要作用,确保了项目有效和低成本的建设。二是房屋水平线协会。该协会为减轻大量关于社区成员问题的公共咨询会议负担提供了重要帮助,也在提供成员名单、教育租户和提供信息方面功不可没。作为房产管理专家,该协会也在建筑的资产购置和管理方面承担了主要责任。三是卡尔加里无家可归基金会。因与社区中的私人部门志愿者有良好合作关系,该基金会拥有独特的技能来以中间人的身份安排合作并且获得慈善捐助。此外,还帮助增强了社区能力,带来关键的筹资技巧,游说当地政府提供授权许可,确保了满足法律的需要。
(三)项目结果
Bob Ward住宅项目开始运营时,没有任何债务。迄今为止,该项目满足了本地区有精神、身体伤残人士和低收入人群的住房需要。房屋租金设定在每月270-330加元之间,所有租户在每月房租上的花费都没有超过其月收入的30%。该项目的租金收入足够维持日常运营开支,并且据估计在未来也不需要政府的资助。
(四)总体评价
该项目的成功在部分程度上归功于强有力的社区合作关系和每一个合作者为其提供服务的责任。那些私营部门被邀请参与该项目的主要原因是他们拥有独特的技能并能提供独特的服务,而这些服务是项目运行所必需的。多个高效资源的密切合作能够有效地降低公共部门和私人部门参与该项目的风险。从资金结构来看,私营部门为项目成功发挥了重要的作用。卡尔加里无家可归基金会与各个资金来源都有长期合作,从而促成了合作关系的达成并获得了慈善捐助。这些捐赠是该项目节约50万加元预算的主要因素。
旧房改造拥有产权案例:房屋机会合作项目(HOP)
(一)项目简介
房屋机会合作项目位于Winnipeg市,是一个创新的非营利内城房屋复兴项目。Winnipeg市有14个需要改造的社区,这些社区的房屋在过去20多年里价格大幅下降,使得这些房产的税收负担转移到该市的其他地区,结果是市中心的投资亏损,同时保障房的供应削减。与加拿大其他城市一样,Winnipeg市的基本房屋需求没有得到满足。该市拥有最高比例的加拿大原住居民,他们中的大多数都在遭受住房不足的痛苦。HOP项目的主要操作流程是:购买需要改造的旧房,修复之后出售给需要首次置业的中低收入者。HOP项目聚焦于家庭所有权,因其认为,拥有资产所有权更可能促使人们保护房子,有助于降低犯罪和维护邻里关系稳定。迄今为止,HOP项目在Winnipeg市西部城区已经购买了61栋房屋,绝大部分的市场售价在3.9万至8万加元之间。
(二)项目的合作关系与财务结构
Winnipeg住房和无家可归组织是该项目的公共部门合作伙伴。这是一个由Winnipeg市政府、Manitoba省政府和加拿大联邦政府合作成立的拥有7500万加元的三方合作组织。该组织成立的目的是通过修复Winnipeg内城的建筑,为中低收入市民和无住房者提供保障性住房。住房机会合作组织是该项目的私人部门合作者。该组织是一个由商界和各级政府、当地社区等各方面代表组成的非营利联营企业。项目的资金来源主要有四个渠道:公共部门的资金支持是Winnipeg住房和无家可归组织提供的加拿大-Manitoba保障房计划的150万加元、加拿大联邦政府人力资源发展部管理的Winnipeg发展协议住房项目提供的50万加元;私人部门的资金支持是证券交易经纪信托账户累计利息积累的50万加元、WREB组织(旧房改造拥有产权计划的主要推动者和发起人)提供的2.5万加元种子资金和职员、设施等支持。该项目总花费预计为400万加元,其中公共资金占到总成本的大约35%。公共部门的资助是该项目的关键之处,因为这部分资金用于弥补修复成本与出售价格之间的价差。
(三)项目结果
该项目在增强Winnipeg内城的住房产权和改善该地区房地产价值方面发挥了重要作用。从1999到2000年,Winnipeg市西部城区经历了房地产价格平均20%的增长。在2005年,一个HOP项目的房子再次出售价值高到11.99万加元,是该计划实施之前出售价格的近两倍。对目标房屋的战略选择和购买以及专注于房屋产权已被证明是提高该地区房屋价值的关键因素。
(四)总体评价
项目中每套房屋的设计、执行和修复都由住房机会合作组织来操作,并且该组织也主要由WREB掌舵。该项目的风险是可能无法找到合格的中低收入购买者。然而,多年来该项目已经成功开发出一种持续稳固的市场计划来吸引合格购买者,这促成了项目的成功。财务风险是该项目持续发展的重大挑战,因为项目的资金来源是临时性的,而且依赖于政府投入来帮助补贴每个房屋的价差以维持尽可能的出售低价。可见,政府资助对于该项目的持续运营起着至关重要的作用。
发达国家运用PPP模式提供保障房的主要特点
以上两个案例基本代表了西方发达国家运用PPP模式提供保障性住房的主要情况。当然,还有些保障房PPP项目将低廉租金和拥有产权两种方式结合操作,但其基本思路是一致的。从上面两个案例中可以发现,发达国家运用PPP模式提供保障房的主要特点有:
一是充分发挥社会组织的力量。在PPP模式下,第二个P指的是社会资本,其中包括了非营利社会组织。在提供保障房这一具有福利性质的准公共产品时,加拿大等发达国家十分重视社会组织的力量,因为其非营利机构比较发达,对基层无房人群的接触和了解也更加深入。同时,这些机构也拥有较强的筹集捐款和雇佣专业建造管理团队的能力。非营利机构的加入,大大降低了保障房项目的需求风险、项目建设风险和运营风险,减轻了政府的压力。
二是政府部门在保障房提供过程中的作用至关重要。从批准建房计划,到提供土地和种子资本,再到提供租金补贴、差价补助,保障房PPP项目顺利开展和持续运营的每一步都离不开政府部门的参与和支持。因此,推广和应用PPP模式,并不意味着政府的职责减轻,而是意味着政府职能的转变,即更多强调政府的统筹规划和组织能力。
三是政府部门与私人部门的密切合作是项目成功运行的关键。保障房PPP项目离不开政府部门的支持和私人部门的配合,只有两者充分沟通、密切协作,才能真正发挥好各自的优势,充分调动双方的积极性,从而确保项目顺利推进。
责任编辑 韩璐
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